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L’ISTITUZIONE DELL’ALTA CORTE PER UNA GIURISDIZIONE DISCIPLINARE DEI MAGISTRATI NON CORPORATIVA

di Antonello Gustapane 

L’autore, Procuratore della Repubblica di Varese, difende l’Alta Corte disciplinare, prevista dalla riforma costituzionale, che separa la giurisdizione disciplinare dai due CSM (giudicante e requirente). ​ Smentisce le critiche del “NO” (rischio politicizzazione, perdita garanzie): l’alta corte disciplinare garantisce un doppio grado interno oltre al ricorso per Cassazione, una maggiore terzietà rispetto all’attuale sistema di un CSM correntizio, ed è coerente con la storia post-1946 e i modelli UE. Attraverso una analisi storica (decreto Togliatti 1946, Costituente 1948, legge 1958) e comparativa (Grecia, Bulgaria, Lussemburgo), dimostra che la riforma rafforza autonomia e indipendenza evitando abusi. 

Sommario: 1) L’istituzione dell’ Alta Corte disciplinare; 2) L’autonomia e l’indipendenza della magistratura nel decreto Togliatti del 1946; 3) La potestà disciplinare nei confronti della magistratura ordinaria nella Costituzione del 1948; 4) L’istituzione della Sezione disciplinare presso il Consiglio Superiore della Magistratura; 5) La regolamentazione della potestà disciplinare nei Paesi dell’Unione Europea con Pubblico ministero organo autonomo dell’unico ordine giudiziario; 6) Le ragioni della riforma costituzionale Meloni/Nordio sulla potestà disciplinare.

 1. L’istituzione dell’Alta Corte disciplinare

Accanto all’istituzione di due Consigli Superiori, uno per la magistratura giudicante e l’altro per la magistratura requirente, depurati, a differenza del passato, di ogni competenza in materia disciplinare, un’altra rilevante modifica sostanziale dell’assetto ordinamentale della magistratura ordinaria operata dalla legge costituzionale Meloni/Nordio è l’istituzione, all’art. 4, dell’Alta Corte disciplinare, alla quale viene conferita la giurisdizione disciplinare nei riguardi di tutti i magistrati ordinari, sia giudicanti che requirenti[1].

      Va detto sin da subito, che contro la creazione di un apposito organo giurisdizionale disciplinare si è schierato con estrema determinazione il fronte del “NO” al referendum sostenendo che con l’istituzione dell’Alta Corte “il potere disciplinare sui giudici passa a un organo nuovo, esterno e più permeabile… più esposto alle influenze politiche esterne”, in quanto composto “da membri in parte nominati dal Presidente della Repubblica, in parte sorteggiati fra magistrati e in parte fra personalità selezionate dal Parlamento”, così da aumentare il rischio di condizionamenti politici sull’esercizio delle funzioni giurisdizionali con “la minaccia di sanzioni provenienti da un soggetto percepito come “esterno”” da ciascun magistrato, arrivando, addirittura, a  paventare il rischio che il magistrato incolpato possa essere giudicato da un collegio composto per la maggioranza da non magistrati e, se condannato, non possa avvalersi, a differenza di tutti gli altri cittadini, “del controllo della Corte di Cassazione sulla legalità della sentenza”.

Un’attenta e pacata analisi della riforma permette di definire a dir poco allarmistiche e fantasiose queste affermazioni, che di giuridico hanno davvero molto poco.

            Si deve, infatti, osservare che la revisione costituzionale Meloni/Nordio, come scritto nella relazione di presentazione del disegno di legge poi approvato, è operata nella convinzione che la materia disciplinare deve essere regolata “allo scopo di garantire nel massimo grado la qualità professionale e deontologica di chi esercita funzioni caratterizzate da un’estrema delicatezza”; e deve essere organizzata “in modo da evitare di compromettere l’indipendenza e l’autonomia dei magistrati”, scongiurando qualsiasi rischio “di condizionamenti esercitabili attraverso l’uso strumentale del controllo disciplinare”,.

            Con l’art. 4 della legge di revisione, la magistratura ordinaria, costituente un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere, biforcato in giudicante e requirente per quanto concerne l’esercizio delle rispettive funzioni ed il governo amministrativo svolto dai due distinti Consigli Superiori[2], viene ricondotta ad unità in relazione alla giurisdizione disciplinare, di esclusiva spettanza dell’Alta Corte.

            Il nuovo organo di giurisdizione domestica, chiaramente di rilevanza costituzionale per essere costituzionalmente previsto a tutela dell’autonomia e dell’indipendenza dell’ordine giudiziario, viene ad essere composto da quindici Giudici, che ricevono l’incarico per quattro anni, senza alcuna possibilità di rinnovo:

• 3 sono nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di Università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio della professione;
• 3 sono estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti di quelli nominati dal Capo dello Stato, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione;
• 6 magistrati giudicanti e 3 requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive carriere, con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e “che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità” presso la Corte di Cassazione o la Procura Generale presso la medesima Corte.

L’ufficio di Giudice dell’Alta Corte è incompatibile con quelli di membro del Parlamento, del Parlamento Europeo, di un Consiglio regionale e del Governo, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica e ufficio indicati dalla legge.

Il Presidente è eletto dall’Alta Corte tra i giudici nominati dal Presidente della Repubblica o tra quelli estratti a sorte dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune, in modo analogo al Vice-Presidente previsto per ciascuno dei due Consigli Superiori.

Viene riservata alla legge di attuazione determinare gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indicare la composizione dei collegi, stabilire le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte, assicurare che i magistrati giudicanti e requirenti siano rappresentati nel collegio (precisazione forse sfuggita ai sostenitori del “NO”!).

È, però, previsto espressamente dall’art. 4 che contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza è ammessa l’impugnazione, anche per motivi di merito, “soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte”, che deve giudicare in una composizione diversa, ossia senza la partecipazione dei componenti che sono intervenuti nel pronunciare la decisione impugnata. Così disponendo, la riforma, rafforzando le garanzie del magistrato incolpato, introduce un doppio grado di merito sull’incolpazione disciplinare, che nel precedente regime, che consentiva solo l’impugnazione dinanzi alle Sezioni Unite civili della Cassazione, non era, invece, previsto.

A differenza di quanto affermato per presbiopia giuridica dai sostenitori del “NO”, questa disposizione va sistematicamente inserita nel tessuto costituzionale in vigore, così da doversi combinare con l’art. 111 Cost., che la legge di riforma costituzionale non ha modificato in alcun modo.

Si può, pertanto, ritenere che, ai sensi dell’art. 111, co. VII, Cost., contro la sentenza definitiva dell’Alta Corte, organo giurisdizionale disciplinare per la magistratura ordinaria, “è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge”.

Fatta questa premessa introduttiva, si può rilevare che, come scritto nella relazione di presentazione del progetto di legge costituzionale poi approvato, l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare rappresenta l’esito di un percorso ordinamentale, teso a “definire una chiara distinzione della funzione disciplinare, che è propriamente giurisdizionale, dagli altri compiti” di governo autonomo della magistratura, “che sono di tutt’altra natura”, percorso che può dirsi iniziato con il ripristino, dopo la caduta del regime fascista, delle guarentigie della magistratura con il r.d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511; e, poi, proseguito, prima, con l’avvento della Carta Costituzionale del 1948, quindi, con la legge istitutiva nel 1958 del Consiglio Superiore della Magistratura e le successive leggi di modifica, adottate anche in conseguenza di alcuni interventi della Corte Costituzionale.

2. L’autonomia e l’indipendenza della magistratura nel decreto Togliatti del 1946.

La concezione di sostanziale sottoposizione della magistratura al potere esecutivo che aveva ispirato tutta la legislazione in materia di ordinamento giudiziario elaborata dal regime fascista, sino ad elevare il Ministro della Giustizia a “Capo supremo” dell’amministrazione giudiziaria, non poteva che essere immediatamente superata dalle forze politiche uscite vittoriose dalla resistenza alla dittatura mussoliniana.

In attesa di elaborare la nuova Carta Costituzionale, che doveva assicurare alla comunità italiana uno stabile assetto democratico delle istituzioni, i partiti del Comitato di Liberazione Nazionale si preoccuparono di adottare una disciplina transitoria di ordinamento giudiziario tesa a elidere quelli aspetti della normativa precedente più marcatamente ostili all’autonomia ed all’indipendenza dell’ordine giudiziario, che erano i valori comuni, sia pure con non secondarie differenziazioni, alle forze democratiche che aspiravano a garantire l’effettiva imparzialità delle funzioni giudiziarie come presidio dell’ordinato e libero sviluppo della società italiana[3].

Su proposta del Ministro della Giustizia Togliatti (di concerto con il Ministro del Tesoro Corbino), il governo di pacificazione nazionale presieduto da De Gasperi adottò, a tal fine, il r.d.leg. 31 maggio 1946, n. 511, con cui si ridefinirono le guarentigie della magistratura secondo linee di tendenza che trovarono successivamente nella Costituzione del 1948 la definitiva consacrazione, così che parte delle sue norme sono tuttora in vigore.

Tralasciando gli altri punti inerenti il governo amministrativo della magistratura, si osserva che il c.d. decreto Togliatti rivalutò i Consigli Giudiziari istituiti presso ogni Corte di Appello, ai quali conferì nuovi poteri di tipo decisorio nel settore disciplinare, oltre a quelli di tipo consultivo nel settore della gestione del personale.

I Consigli erano composti dal Primo Presidente della Corte con funzione di Presidente, dal Procuratore Generale, che veniva sostituito in sede disciplinare dal più anziano dei Presidenti di sezione (o in mancanza dei consiglieri) della Corte d’Appello, e da cinque membri, dei quali due supplenti, di grado non inferiore a consigliere di Appello (o equiparato), che, sull’esempio della l. n. 511 del 1907 e del r.d. n. 1978 del 1921, venivano eletti ogni due anni da tutti i magistrati degli uffici giudiziari del distretto, secondo le disposizioni previste dal regolamento di attuazione.

In sede disciplinare il Consiglio Giudiziario era inserito come organo periferico nel complesso organizzativo preposto alla giurisdizione domestica, che, a differenza del passato, era estesa nei confronti di tutti i magistrati senza più alcuna distinzione riferita al tipo di funzioni svolte.

Tenuto fermo il principio che l’azione disciplinare era promossa nei casi e secondo le forme tassativamente previste dal Pubblico ministero presso il Tribunale disciplinare competente, ossia o dal Procuratore Generale della Corte d’Appello o da quello della Corte di Cassazione, su richiesta del Ministro della Giustizia, che conservava “l’alta sorveglianza su tutti gli Uffici giudiziari, su tutti i giudici e su tutti i magistrati del pubblico ministero” (art. 13)[4], il decreto “Togliatti” assegnava la giurisdizione disciplinare nei confronti dei magistrati di grado non superiore a giudice (o equiparato) al Consiglio Giudiziario presso la Corte d’Appello nel cui distretto si trovava l’ufficio di appartenenza del magistrato nel momento di commissione dell’illecito contestato; e alla Corte Disciplinare per la Magistratura, avente sede a Roma e con competenza territoriale nazionale, nei confronti dei magistrati di grado superiore e di quelli di qualunque grado in servizio presso il Ministero per fatti commessi durante il collocamento fuori ruolo.

La Corte Disciplinare, inoltre, come Tribunale disciplinare superiore attivato su istanza delle parti, ossia il Ministro, il Pubblico ministero competente o l’incolpato, da un lato, poteva per gravi motivi avocare o rimettere ad altro Consiglio un procedimento di competenza di un Consiglio Giudiziario; e, dall’altro lato, decideva i ricorsi proposti contro le decisioni pronunciate in primo grado dagli stessi Tribunali distrettuali.

L’alto consesso era presieduto dal Primo Presidente della Corte di Cassazione[5] ed era composto da quattro Primi Presidenti di Corte d’Appello (o Presidenti di sezione della Corte di Cassazione), due Procuratori Generali di Corte d’Appello (o Avvocati Generali di Corte di Cassazione), un Sostituto Procuratore Generale e un Consigliere di Corte di Cassazione, eletti ogni due anni con lo stesso sistema previsto per il Consiglio Superiore della Magistratura.

La Corte, che aveva in comune con il Consiglio Superiore la segreteria, deliberava con il numero di cinque votanti, compreso il Presidente, dei quali almeno due dovevano appartenere al Pubblico ministero se il procedimento era a carico di un magistrato con funzioni requirenti. Se il procedimento era contro un magistrato di grado più elevato, i componenti con grado di Consiglieri di Cassazione (o equiparato) non potevano far parte del collegio.

E’ interessante evidenziare che il decreto, sempre al fine di rafforzare l’autonomia dell’ordine giudiziario, riconosceva ai Tribunali Disciplinari una giurisdizione piena ed esclusiva, nel senso che le decisioni definitivamente adottate, aventi forma ed efficacia di sentenza, non erano sottoponibili nè ad alcun atto di controllo da parte del Ministro nè ad alcun altro gravame diverso dalla revisione, che poteva essere richiesta ad essi stessi dal Ministro o dall’interessato (o se questi fosse morto, da un suo erede o prossimo congiunto, avente interesse anche solo morale) solo se fossero sopravvenuti nuovi fatti o nuovi elementi di prova oppure se fosse risultato che la decisione era stata determinata da errore di fatto o da falsità.

Al Ministro restava riservato, a sostegno della titolarità dell’azione disciplinare, solo il potere di disporre la sospensione dalle funzioni e dallo stipendio tanto in via d’urgenza del magistrato sottoposto a procedimento disciplinare, con facoltà, però, di revoca del correlativo decreto da parte del competente Tribunale disciplinare; quanto in via provvisoria del magistrato imputato di delitto non colposo.

Così disponendo, Togliatti ribaltava completamente l’ordinamento “Grandi”, in quanto eliminava qualsiasi ingerenza dell’esecutivo nella fase dell’irrogazione delle sanzioni disciplinari ai magistrati, ad eccezione di quanto previsto dall’art. 38 per gli uditori giudiziari, nei confronti dei quali si provvedeva con decreto del Ministro su parere (reso vincolante qualora era decisa la dispensa dal servizio) espresso dal Consiglio Giudiziario del distretto di Corte d’Appello sede di tirocinio.

3. La potestà disciplinare nei confronti della magistratura ordinaria nella Costituzione del 1948

Per comprendere come si sia giunti alla formulazione dell’art. 105 della Costituzione del 1948, che conferiva al Consiglio Superiore della Magistratura i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, appare utile ripercorrere brevemente il dibattito che si sviluppò sul punto alla Costituente, i cui lavori furono ispirati dai progetti presentati in tema di magistratura da due esimi giuristi del tempo e componenti dell’Assemblea Costituente, Piero Calamandrei e Giovanni Leone[6].

L’esigenza di garantire l’assoluta indipendenza degli organi preposti all’esercizio della funzione giurisdizionale, “non per favorire i magistrati bensì per garantire ai cittadini la possibilità di trovare … una tutela nel giudice quando si crede di aver ragione”^[7], portava Calamandrei a concepire la magistratura, della quale riteneva che dovessero far parte “i magistrati ed i loro ausiliari di tutte le categorie specificate dalla legge sull’ordinamento giudiziario”, come un ordine dotato di pieno autogoverno “senza alcuna ingerenza del potere esecutivo”. Egli era “persuaso che il buon andamento della giustizia penale e civile” era stato “soprattutto perturbato da inframmettenze di carattere politico la cui prima origine” era “l’ingerenza del Ministro nell’amministrazione della giustizia per quanto riguarda nomine, trasferimenti, avanzamenti di magistrati”^[8].

Calamandrei, perciò, riconosceva alla magistratura tanto il potere di adottare i provvedimenti sullo stato giuridico e sulla disciplina dei propri membri, quanto “di deliberare le spese, nei limiti dell’assegnazione iscritta annualmente nel bilancio dello Stato, per il funzionamento del potere giudiziario”: solo così facendo sarebbe stato possibile avere una giustizia effettivamente funzionante e distaccata dalla politica perché esercitata da organi posti veramente “in grado di applicare il diritto in modo eguale in tutti i casi, tecnicamente preparati e in condizione di giudicare con serenità e imparzialità”^[9].

A tal fine Calamandrei prefigurava quali organi preposti all’amministrazione dell’ordine giudiziario, a livello centrale, il Consiglio Superiore della Magistratura, e, a livello regionale, i Consigli giudiziari, che avrebbero dovuto essere composti, secondo le previsioni della legge di ordinamento giudiziario, da membri scelti o in ragione dell’ufficio svolto o per elezione da parte dei magistrati, con esclusione in ogni caso di elementi politici, quali il Presidente della Repubblica o il Ministro della giustizia, che avrebbero leso l’indipendenza dell’ordine in quanto vertici del potere esecutivo^[10].

Venendo alla disciplina interna della magistratura, si deve osservare che Calamandrei, dopo aver proposto di conferire al Consiglio Superiore della Magistratura, coadiuvato dai Consigli Giudiziari regionali, il compito di vigilare sulla correttezza deontologica dei comportamenti dei magistrati e di assicurare l’indipendenza di questi dagli altri poteri pubblici e privati, suggeriva di ripartire la giurisdizione disciplinare tra una Corte disciplinare regionale, istituita presso ogni Consiglio Giudiziario, da attivare su iniziativa del Procuratore Generale della Corte d’Appello; ed una Suprema Corte disciplinare, istituita presso il Consiglio Superiore della Magistratura, da attivare su iniziativa del “Procuratore generale Commissario della giustizia”.

A sua volta, Leone prefigurava come organi di amministrazione del potere giudiziario il Consiglio giudiziario ed il Consiglio Superiore, al quale sarebbero stati “affidati i poteri direttivi della vita giudiziaria”, compresi quelli attinenti all’autonomia finanziaria da svolgere nell’ambito della legge di bilancio^[11].

Ma mentre del primo non si dava alcuna configurazione, del secondo si diceva nel progetto, in modo sommario, che sarebbe stato composto dal Primo Presidente della Corte di Cassazione con funzioni di Presidente; da quattro membri estranei al potere giudiziario nominati dalle due Camere; da cinque Primi Presidenti di Corte d’Appello o Presidenti di sezione della Corte di cassazione, da tre Consiglieri di Cassazione (o grado equiparato), da un Consigliere d’Appello, da un magistrato di Tribunale e sei supplenti eletti secondo le norme stabilite dalla legge di ordinamento giudiziario.

Consapevole che l’eventuale attribuzione al potere esecutivo della facoltà di imporre sanzioni disciplinari avrebbe asservito i magistrati così da ledere l’indipendenza dello stesso potere giudiziario, Leone riteneva che si doveva costruire “un regime di assoluta indipendenza del potere giudiziario” con il trasferimento del potere di sorveglianza sugli uffici e gli organi giudicanti del potere giudiziario dal Ministro della Giustizia al Primo Presidente della Corte di Cassazione, quale organo di vertice del Consiglio Superiore; e con il conferimento della giurisdizione disciplinare al Tribunale o alla Corte disciplinare, composti solo da magistrati, da attivare su iniziativa assunta dal Pubblico ministero presso di essi, o d’ufficio o su richiesta del Ministro.

Si deve, tuttavia, ricordare che, nel corso del dibattito in commissione, Leone corresse questa originaria proposta, dicendo che, per evitare il formarsi “di una casta chiusa della magistratura” e per assicurare l’indipendenza “interna” della stessa magistratura, sarebbe stato più opportuno che il Consiglio Superiore fosse presieduto dal Presidente della Repubblica e composto pariteticamente da magistrati e laici, ossia: 1) dal Primo Presidente della Corte Suprema della Cassazione quale Vicepresidente; 2) da dieci membri, di cui due supplenti, eletti da tutti gli organi del potere giudiziario in ragione di cinque (quattro effettivi ed un supplente) tra i Primi Presidenti di Corte d’Appello o Presidenti di sezione della Corte di Cassazione, di tre (due effettivi e  un supplente) tra i consiglieri di Cassazione, di uno tra i Consiglieri d’Appello e di uno tra i Giudici di Tribunale; 3) da dieci membri, di cui due supplenti, eletti dall’Assemblea nazionale, scelti fuori della medesima tra persone non iscritte in albi professionali. Ed aggiunse, pure, che il Consiglio Superiore sarebbe dovuto durare in carica cinque anni e che i suoi componenti avrebbero potuto essere rieletti^[12].

Nella sede redigente, svolta dalla Commissione dei Settantacinque, si manifestò un generale consenso nel ritenere che l’organismo capace di garantire la posizione di terzietà della magistratura sarebbe stato un Consiglio Superiore della Magistratura dotato di ampi ed effettivi poteri di gestione, per la definizione dei quali furono presentate due proposte, che esprimevano in termini diversi lo stesso contenuto.

Da un lato la proposta Bozzi (U.D.N.) e Leone (D.C.) diceva più diffusamente “Il Consiglio Superiore della Magistratura garantisce l’indipendenza dei magistrati, attua l’alta sorveglianza sugli organi giudiziari, provvede, secondo la legge sull’ordinamento giudiziario, all’ammissione dei magistrati, alle promozioni e ai trasferimenti; esercita la giurisdizione disciplinare; delibera sulle spese nei limiti di assegnazione del bilancio. – I Consigli Giudiziari regionali, costituiti di magistrati eletti a norma della legge sull’ordinamento giudiziario, esprimono il loro parere in materia di promozioni, di trasferimenti e di fatti disciplinari”.

Dall’altro lato quella Cappi (D.C.) e Uberti (D.C.) recitava “Le assunzioni, le assegnazioni di sede, le promozioni, i trasferimenti di magistrati, i provvedimenti disciplinari ed in genere il governo della magistratura, sono demandati a norma della legge sull’ordinamento giudiziario, al Consiglio Superiore della Magistratura”.

Quest’ultima formula, dopo un brevissimo dibattito, venne approvata in Commissione sul rilievo che, essendo più concisa, rispondeva meglio alle esigenze di tecnica normativa a livello costituzionale^[13].

In sede deliberante fu molto articolata e complessa la stesura delle norme dirette a garantire l’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria attraverso la regolamentazione della composizione e delle attribuzioni del Consiglio Superiore della Magistratura e la conseguente delimitazione del ruolo del Ministro della Giustizia.

Senza dubbio erano questi i temi più delicati e controversi del nuovo assetto costituzionale da dare all’ amministrazione della giustizia, che secondo la prospettazione nettamente prevalente tra le forze politiche presenti nell’Assemblea Costituente si sarebbe dovuta articolare, da un lato, nel governo della magistratura e, dall’ altro, nell’ organizzazione ed il funzionamento dei servizi della giustizia.

La Seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione era pervenuta ad elaborare sul punto la proposta: “La magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente.- Il Consiglio Superiore della Magistratura, presieduto dal Presidente della Repubblica, è composto del Primo Presidente della Corte di Cassazione, Vicepresidente, di un altro Vicepresidente nominato dall’ Assemblea Nazionale e di membri designati per sette anni, metà da tutti i magistrati fra gli appartenenti alle diverse categorie, metà dall’ Assemblea Nazionale fuori del proprio seno. Gli eletti dall’ Assemblea Nazionale iscritti negli albi forensi non possono esercitare la professione finchè fanno parte del Consiglio.- Le assunzioni, le promozioni, le assegnazioni ed i trasferimenti di sede e di funzioni, i provvedimenti disciplinari ed in genere il governo della magistratura ordinaria, sono di competenza del Consiglio Superiore secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario.- Il Ministro della Giustizia promuove l’ azione disciplinare contro i magistrati, secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario.”

Il testo, tuttavia, fu modificato dalla Commissione per la Costituzione, che, accogliendo con delle integrazioni l’emendamento presentato dai repubblicani Conti e Perassi, dal socialdemocratico Paolo Rossi e dai democristiani Cassiani, Leone, Bettiol e Dossetti ^[14], sottopose all’Assemblea (per mezzo del suo presidente Ruini) come testo base: “La magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere. – Il Consiglio Superiore della Magistratura, presieduto dal Presidente della Repubblica, è composto del primo presidente della Corte di Cassazione, Vicepresidente, del Procuratore Generale della Corte medesima, e di membri designati per quattro anni, metà dai magistrati, secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario, e metà dal Parlamento, fra persone che appartengono alle seguenti categorie: magistrati dell’ ordine giudiziario e amministrativo a riposo; professori ordinari di materie giuridiche nelle Università; avvocati dopo quindici anni di esercizio. Chi è nominato nel Consiglio Superiore della Magistratura cessa, finchè dura in tale carica, di essere iscritto negli albi professionali e non può essere membro del Parlamento o di un Consiglio regionale. – Spettano al Consiglio Superiore della Magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari.”. Si spostava così in altri articoli la disciplina dei poteri del Ministro della giustizia, come suggerito da Ruini.^[15]

Nel corso del dibattito, dopo aver definito la struttura, si passò alla regolamentazione delle attribuzioni del Consiglio Superiore della Magistratura e parallelamente del Ministro della Giustizia, che nel progetto della Commissione dei settantacinque occupava: il secondo ed il terzo comma dell’ art. 97 “Le assunzioni, le promozioni, le assegnazioni, i provvedimenti disciplinari ed in genere il governo della magistratura ordinaria sono di competenza del Consiglio superiore secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario.- Il Ministro della Giustizia promuove l’ azione disciplinare contro i magistrati, secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario. ”; l’ art. 98 “I magistrati sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su designazione del Consiglio Superiore della Magistratura, in base a concorso seguito da tirocinio. Possono essere nominate anche le donne nei casi previsti dall’ ordinamento giudiziario.- Il Consiglio Superiore della Magistratura può designare per la nomina magistrati onorari in tutte le funzioni attribuite dalle leggi a Giudici singoli; e può designare all’ ufficio di consigliere di Cassazione professori ordinari di materie giuridiche nelle Università ed avvocati dopo quindici anni d’ esercizio.” e l’art. 99 “I magistrati sono inamovibili. – Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, retrocessi, trasferiti o destinati ad altra sede o funzione se non col loro consenso o con deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura, per i motivi e con le garanzie di difesa stabiliti dalle norme sull’ ordinamento giudiziario. – I magistrati si distinguono per diversità di funzioni e non di gradi. – Il pubblico ministero gode di tutte le garanzie dei magistrati.”.

Si deve ricordare che nell’ esaminare la problematica delle attribuzioni da riconoscere, l’ Assemblea considerò strettamente collegate, nei confronti tanto del Consiglio Superiore quanto del Ministro, la definizione in generale  delle loro competenze contenuta nel secondo comma dell’ art. 97 e quella  di alcune loro funzioni inerenti, in particolare, alle guarentigie riconosciute ai magistrati contenuta nell’ art. 99, così che in questa sede appare metodologicamente opportuno esporre congiuntamente l’ iter della approvazione di questi due articoli, posponendo quello dell’ art. 98.

A tal proposito si deve ricordare che nel dibattito preliminare all’ approvazione dell’ art. 97 vennero presentati degli emendamenti aggiuntivi, che, pur lasciando inalterata la funzione del Consiglio Superiore della Magistratura di garanzia dell’ indipendenza della magistratura, volevano esplicitamente definire le attribuzioni del Ministro della Giustizia quale garante di fronte al Parlamento del buon funzionamento dell’ organizzazione dell’ amministrazione della giustizia: da parte di Mortati ( D.C. ) e Colitto  (Uomo Qualunque ) quello “Il Ministro di Grazia e Giustizia assicura il funzionamento, secondo la legge, dell’ organizzazione della giustizia”; da parte di Targetti ( P.S.I. ) l’altro “L’ organizzazione dell’ amministrazione della giustizia spetta al Ministro di Grazia e Giustizia, che ne risponde innanzi al Parlamento”. ^[16]  

All’inizio della discussione finale il Comitato di redazione modificò  il secondo comma dell’art. 97 in “Spettano al Consiglio Superiore della Magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari”, accogliendo l’emendamento di Conti e Perassi del P.R.I., Rossi   del P.S.L.I., Leone, Bettiol, Dossetti e Cassiani della D.C.; e l’art. 98 in “I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, nè trasferiti ad altra sede od ufficio, se non dal Consiglio Superiore della Magistratura, in base al loro consenso od a deliberazione del Consiglio per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ ordinamento giudiziario. – Il Ministro di Grazia e Giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare. – I magistrati si distinguono per diversità di funzioni e non di grado.”, facendo proprio l’emendamento di Conti e Perassi del P.R.I. e di Leone della D.C.

Il Comitato, attraverso le parole del suo Presidente Ruini, si dichiarò favorevole al principio contenuto negli emendamenti presentati da Mortati della D.C. e Colitto dell’Uomo Qualunque e da Targetti del P.S.I. di definire le funzioni del Ministro di Grazia e Giustizia in materia di organizzazione e funzionamento dei servizi della giustizia in una specifica norma, da collocare dopo quelle sul Consiglio Superiore della Magistratura e lo stato del personale di magistratura^[17].

Il dibattito fu acceso dall’ allora Ministro della giustizia Grassi che presentò l’ emendamento “Il CSM, secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario, nomina le commissioni per le assunzioni in carriera e per le promozioni dei magistrati; procede agli scrutini; delibera sulla dispensa, sulla sospensione dal servizio, sul trasferimento ad altra sede o destinazione ad altra funzione, quando non vi sia il consenso del magistrato; provvede in materia disciplinare; esprime il parere, nei casi indicati, per i magistrati del pubblico ministero”.

A suo avviso era necessario specificare espressamente, per evitare possibili equivoci, che il Consiglio Superiore avrebbe proceduto indirettamente alle assunzioni ed alle promozioni dei magistrati nominando apposite commissioni; ed avrebbe svolto, invece, direttamente gli scrutini per i gradi superiori e le promozioni ai gradi secondo e primo, che sarebbero state quindi sottratte al Consiglio dei Ministri, sino a quel momento competente in materia.

Egli, poi, insisteva affinché il Consiglio fosse dotato solo di una potestà consultiva e non vincolante nei confronti della magistratura requirente, che, per la sua natura ordinamentale distinta da quella giudicante, avrebbe dovuto godere, sull’ esempio dello Stato francese, di garanzie diverse da quelle riconosciute ai titolari della funzione giurisdizionale in senso proprio.

Partendo dal convincimento che anche nel nuovo regime repubblicano il pubblico ministero avrebbe dovuto continuare a svolgere sia nel processo penale che in quello civile il ruolo di parte a difesa degli interessi dello Stato e della società eventualmente lesi e ad esercitare preminenti funzioni di esecuzione non solo nel campo giudiziario, come “la vigilanza su tutta l’ amministrazione della giustizia nel nome dello stato”, ma anche in settori diversi come l’ ordinamento carcerario o lo stato civile, Grassi sosteneva che il P.m. avrebbe dovuto restare organo del potere esecutivo presso l’ autorità giurisdizionale.

In tal senso egli considerava corretta la soluzione adottata con il decreto Togliatti di sottoporre il P.m. alla vigilanza del Ministro della Giustizia e di permettere a questi di disporre liberamente dei magistrati requirenti, dopo aver acquisito il parere, non vincolante, del CSM per le decisioni relative ai trasferimenti ed alle attribuzioni di funzioni.

Tutto ciò avrebbe permesso al Ministro di essere dotato di un mezzo idoneo di controllo e di vigilanza sull’ amministrazione della giustizia, dell’organizzazione e del funzionamento della quale sarebbe stato responsabile di fronte al Parlamento.

E nell’ ottica di rivalutare le funzioni del potere esecutivo in materia di organizzazione giudiziaria, Grassi proponeva pure di riconoscere al Ministro della Giustizia il potere di disporre, su domanda dell’ interessato, la dispensa dal servizio, la sospensione dal servizio ed il trasferimento di sede o di funzioni nei confronti di tutti i magistrati, compresi quelli della giudicante, riservando al Consiglio Superiore l’adozione dei provvedimenti in materia solo nei confronti dei giudici e in caso di mancanza del loro consenso .^[18]

La configurazione del P.m. espressa da Grassi fu ripresa da Bettiol (D.C.), che non riteneva opportuno che la Costituzione contenesse il principio della equiparazione delle garanzie della magistratura requirente a quella giudicante per la diversità delle funzioni svolte, osservando che era proprio dei regimi totalitari il configurare il P.m. come un organo della giustizia, mentre in tutti quelli liberali esso era considerato come un organo del potere esecutivo^[19]. Il noto penalista, tuttavia, faceva pure notare che la natura intrinsecamente amministrativa dell’organo requirente non avrebbe potuto in alcun modo comportare  l’attribuzione di poteri discrezionali nell’ esercizio dell’azione penale, che si sarebbero rivelati lesivi del principio di uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge.^[20]

Sulla questione intervenne Targetti ( P.S.I. ) che, pur reputando ingiustificata un’ affermazione costituzionale di equiparazione delle guarentigie del P.m. a quelle del Giudice a causa dei contrasti ancora insoluti in dottrina circa la natura del primo, sostenne la necessità di preservare comunque tutte le garanzie di indipendenza dal potere esecutivo attribuite dalla legge allora vigente di ordinamento giudiziario al P.m. finchè le norme di procedura non avessero definito chiaramente la sua figura, che in quel momento presentava ancora un carattere misto per le funzioni conferitegli, in parte esecutive ed in parte giurisdizionali (come le facoltà di arresto, di libertà provvisoria e di rinvio a giudizio). A tal fine egli  presentò l’ordine del giorno “L’ Assemblea costituente ritiene che, fino a quando non sia meglio definita la natura delle funzioni e quindi la figura del P.m., debbano essere integralmente mantenute le garanzie che per il p.m. stabilisce la legge 31 maggio 1946”.^[21]

In questa sede si deve pure ricordare che allo scopo di rafforzare l’ affermazione di indipendenza della magistratura con il porre il magistrato, interprete della legge deliberata dal Parlamento, sullo stesso piano dei deputati, vennero presentati (da parte rispettivamente di Caccuri della D. C. ), Colitto dell’Uomo Qualunque, Castiglia dell’Unione Nazionale  e Perrone-Capano del  P.L.I.^[22]) degli emendamenti aggiuntivi all’ art. 99 tendenti a riconoscere agli appartenenti all’ ordine giudiziario  la prerogativa di non poter essere privati della libertà personale senza la previa autorizzazione del CSM, salvo il caso di flagranza in uno dei delitti a cattura obbligatoria.

 Alle obiezioni mosse al testo del secondo comma dell’art. 97 e dell’art. 99 elaborato dalla Commissione per la Costituzione, risposero, a nome della stessa Commissione, dapprima il Presidente Ruini e poi Leone.

Ruini, che, come visto sopra, si era già dichiarato favorevole a fissare in un’ apposita norma i compiti del Ministro della Giustizia in materia di organizzazione e di funzionamento dei servizi della giustizia come proposto da Mortati Colitto e Targetti ^[23], nel controbattere  alle proposte di Grassi, in primo luogo difese la formulazione semplice e piana dei compiti del Consiglio Superiore contenuta nel secondo comma dell’ art. 97, osservando che ulteriori specificazioni avrebbero trovato la loro sede opportuna nella legge sull’ ordinamento giudiziario. In secondo luogo, egli (a nome del Comitato di redazione) non accettò l’ipotesi di conferire al Consiglio Superiore poteri solo consultivi sul P.m., pur riconoscendo la figura composita, mista e  ibrida di questo: sostenne, difatti, che la definizione dei poteri del Consiglio Superiore per le garanzie del P.m. sarebbe dipesa logicamente dalla previa definizione di quelle stesse garanzie. E sull’idea di conferire al Ministro della Giustizia il potere di disporre trasferimenti senza l’ assenso del Consiglio Superiore sulla base della sola domanda del magistrato interessato, egli osservò che ciò avrebbe aperto l’ adito ai favori ed alle influenze del potere esecutivo, essendo sempre necessario per la tutela dell’ indipendenza dell’ ordine giudiziario l’ intervento del Consiglio Superiore su tutti i trasferimenti, anche al fine di valutare la capacità dell’ aspirante a ricoprire il posto vacante .^[24]

Leone, a sua volta, dopo aver sottolineato la concordia registratasi in Assemblea nel riconoscere la articolazione della garanzia costituzionale dell’ inamovibilità nei confronti di tutti i vari movimenti della carriera del magistrato, osservò che la Commissione era contraria a consacrare in sede costituzionale il principio della immunità dagli arresti, preferendo che fosse la legislazione procedurale penale ed amministrativa a prevedere la possibilità di introdurre in favore dei magistrati delle particolari condizioni di procedibilità per i reati commessi nell’ esercizio delle loro funzioni, sul tipo di quelle all’ epoca previste per il sindaco o per gli agenti della forza pubblica.

Per quanto concerneva il problema della magistratura requirente, l’ esponente democristiano, pur essendo personalmente convinto che il P.m. avrebbe dovuto essere configurato nell’ ambito di una più complessiva e generale riforma di tutto l’ ordinamento giuridico e giudiziario italiano come organo del potere esecutivo (tanto da aver in un primo momento presentato l’ emendamento “Il p.m. è organo del potere esecutivo”), disse di essere  giunto alla conclusione, condivisa dalla Commissione, che, permanendo nel diritto sostantivo e processuale civile e penale in capo al P.m. funzioni pure giurisdizionali, era fuori luogo stabilire nella Costituzione la sua appartenenza al potere esecutivo. All’opposto riteneva indispensabile proclamare il carattere costituzionale del principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, nel senso che “il P.m.. … quando viene a cognizione della notitia criminis , non ha un potere discrezionale, ma deve investire l’organo della giurisdizione dell’esame del contenuto dell’azione penale”^[25]

Esprimendo, quindi, apprezzamento per le osservazioni di Targetti, Leone si dichiarò propenso a mantenere le garanzie introdotte dalla legge “Togliatti” in favore del P.m. fino a quando non fosse stata effettuata una completa riforma del sistema giudiziario, che, in perfetta armonia con la riforma pure del codice civile, del processo penale e di quello civile, avesse determinato opportunamente le funzioni da attribuire in futuro e conseguentemente le garanzie da accordare al P.m.

Spinto, allora, dall’ esigenza di cercare una formula di mediazione capace da un lato di preservare lo status di indipendenza dal potere esecutivo del p.m. sino a quando questo fosse stato titolare anche di attribuzioni giurisdizionali; e dall’ altro lato di non impedire sul punto la possibile evoluzione dell’ ordinamemto giuridico verso altre forme organizzative, il politico cattolico escogitò l’ espressione “Il P.m. gode le garanzie stabilite dall’ ordinamento giudiziario”, presentando un apposito emendamento (subito accolto dalla Commissione per la Costituzione) insieme al Ministro della Giustizia Grassi, il quale abbandonò così la  proposta iniziale di assegnare al CSM poteri esclusivamente consultivi sulla magistratura requirente.

Dopo aver recepito la richiesta di Mannironi ( D.C. ) di sostituire al secondo comma dell’ art. 99 le parole “od  ufficio” con “nè destinati ad altre funzioni” che meglio esprimevano il concetto della inamovibilità “ non soltanto sotto l’ aspetto topografico ma anche sotto l’ aspetto funzionale” ed aver ribadito la necessità di affermare a livello costtituzionale che all’ interno della Magistratura ci sarebbe stata solo una gerarchia di funzioni giurisdizionali “senza peraltro rinnegare quel minimo di interna gerarchia amministrativa … indispensabile in seno a ciascun collegio”, Leone concluse il suo importante intervento respingendo in modo drastico l’ idea di Grassi di riservare al Ministro della Giustizia la mobilità da effettuare con il consenso dei magistrati.

Ampliando le osservazioni già svolte dal Presidente Ruini, Leone rimarcò che il sottrarre al Consiglio Superiore la facoltà di provvedere ai trasferimenti su domanda non solo avrebbe costituito una rottura dell’armonia del governo della carriera del magistrato che si voleva assegnare per l’appunto a tale organo in modo integrale, ma avrebbe anche permesso al rappresentante del potere esecutivo di esercitare nuovamente interferenze di carattere politico in questa delicata materia. Pertanto anche se vi fosse stata una sola domanda a ricoprire un certo posto, sarebbe stato comunque necessario che l’organo di governo della magistratura avesse il potere di esprimere il giudizio di opportunità sulla idoneità del magistrato a ricoprire in quella sede quella determinata funzione.^[26]

Gli interventi svolti in rappresentanza della Commissione per la Costituzione da Ruini e da Leone si rivelarono decisivi per la stesura definitiva del testo costituzionale sulle competenze generali e sulle attribuzioni relative alle guarentigie dei magistrati da assegnare al Consiglio Superiore e al Ministro della Giustizia,  in quanto provocarono il ritiro di tutti gli emendamenti presentati (compresi quelli sulla immunità dei magistrati), ad eccezione di quello presentato da Targetti  ( P.S.I. ) sul Ministro della Giustizia, che venne accolto come terzo comma dell’ art. 97 (salvo diverso collocamento in sede di coordinamento); e di quello di Romano ( D.C.) “Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, trasferiti o destinati ad altra sede o funzioni se non con il loro consenso o con deliberazione del Consiglio Superiore”, che però venne respinto.

All’ esito delle votazioni, pertanto, il secondo e il terzo comma dell’art. 97 e l’art. 99 risultarono così formulati  “Spettano al Consiglio Superiore della Magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari. – L’ organizzazione ed il funzionamento secondo legge di tutti i servizi della giustizia sono di competenza del Ministro della Giustizia, che ne è responsabile innanzi al Parlamento”; “ I magistrati sono inamovibili. – Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, nè trasferiti ad altra sede, nè destinati ad altre funzioni se non dal Consiglio Superiore della Magistratura, in base al loro consenso od a deliberazione del Consiglio per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ ordinamento giudiziario. – Il Ministro di Grazia e Giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare. – Il P.m. gode le garanzie stabilite dall’ ordinamento giudiziario”^[27].

Dai lavori dell’Assemblea Costituente si desume, allora, che dopo le iniziali proposte, da un lato, di Calamandrei di istituire degli organismi disciplinari all’interno dei Consigli Giudiziari, a livello locale, e del Consiglio Superiore, a livello centrale; e dall’altro lato, di Leone di creare appositi Tribunali disciplinari, a livello locale, e una Corte disciplinare, a livello nazionale, dal momento in cui il 7 gennaio 1947 venne approvata la formula di Cappi e di Uberti  sulla definizione dei poteri attribuiti al Consiglio Superiore con il conferimento anche dei provvedimenti disciplinari, si formò sul punto un consenso unanime tale per cui la potestà disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari, tanto giudicanti quanto requirenti, pur avendo un contenuto intrinsecamente giurisdizionale, del quale i Costituenti erano ben consapevoli, veniva ugualmente conferita al Consiglio Superiore unitamente a tutte le altre attribuzioni in tema di governo della magistratura ordinaria, che avevano, invece, un contenuto di amministrazione.

Fu, infatti, convinzione diffusa tra i Costituenti che solo questa soluzione avrebbe garantito l’autonomia e l’indipendenza di ciascun magistrato nell’esercizio imparziale delle sue funzioni, preservandolo da ogni possibile condizionamento effettuato mediante l’uso intimidatorio del potere disciplinare da parte del Ministro della Giustizia, come era accaduto durante il regime fascista.

 4. L’istituzione della Sezione disciplinare presso il Consiglio Superiore della Magistratura

La legge istitutiva del Consiglio Superiore n. 195 del 1958, all’4, successivamente più volte modificato anche a seguito di due interventi della Corte Costituzionale, che tra poco si esporranno, nella formulazione ancora in vigore stabilisce che la cognizione dei procedimenti disciplinari a carico dei magistrati ordinari è riservata ad un’apposita Sezione disciplinare, composta da sei componenti effettivi e cinque supplenti.

Quelli effettivi sono:

– il Vice-Presidente del Consiglio, che presiede la Sezione per l’intera durata della consiliatura, salvo che il Presidente del Consiglio, ossia il Presidente della Repubblica, non si avvalga della facoltà di presiedere la Sezione, nel qual caso il Vice-Presidente è escluso dalla seduta;

– uno dei componenti eletti dal Parlamento;

– uno dei magistrati di Corte di Cassazione con esercizio effettivo delle funzioni di legittimità;

– due dei magistrati che esercitano le funzioni di Giudice presso gli uffici di merito (ovvero che erano destinati alla Corte di Cassazione ex art. 115 ord. giud.);

– uno dei magistrati che esercitano le funzioni di Pubblico ministero presso gli uffici di merito o la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo.

I 5 componenti supplenti devono rispettare le identiche proporzioni previste per i 5 componenti effettivi diversi da quello che presiedeva la Sezione. Possono, però, essere nominati altri componenti supplenti in caso di impossibilità di formare il collegio.

A parte il Vice-Presidente, che è componente d’ufficio, tutti gli altri componenti effettivi e supplenti sono eletti dal Consiglio tra i propri membri, a scrutinio segreto, con la maggioranza dei due terzi dei componenti complessivi del Consiglio, venendo eletto il più anziano per età, in caso di parità di voti tra gli appartenenti alla stessa categoria.

Spetta al Consiglio Superiore determinare i criteri per la sostituzione dei componenti della Sezione, che può essere disposta solo in caso di incompatibilità, di astensione o di altro motivato impedimento; mentre è compito del Presidente della Sezione predeterminare i criteri per l’assegnazione dei procedimenti ai componenti effettivi della Sezione, dandone comunicazione al Consiglio.

Le funzioni di Pubblico ministero presso la Sezione sono esercitate dal Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione.

L’art. 3 della medesima legge, nella sua ultima versione, nel regolare le Commissioni interne al Consiglio previste dalla legge e dal regolamento generale,  stabiliscono che unicamente i componenti effettivi della Sezione disciplinare possono essere assegnati ad una sola delle Commissioni e non possono andare a comporre le Commissioni per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, per le valutazioni di professionalità e in materia di incompatibilità nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e di applicazione dell’art. 2, II co., r.d. n. 511 del 1946, ossia per la c.d. incompatibilità ambientale.

Il procedimento per la deliberazione della Sezione disciplinare è regolato dall’art. 6 della l. cit., stabilendo che in caso di assenza, impedimento, stensione e ricusazione:

• il Vice-Presidente, salvo che non intervenga a presiedere il Presidente ddella Repubblica, quale Presidente del Consiglio, è sostituito dal componente effettivo di nomina parlamentare;
• il componente laico che sostituisce il Vice-Presidente e gli altri componenti effettivi sono sostituiti dai supplenti della medesima categoria, così che il componente effettivo eletto dal Parlamento è sostituito dal componente supplente sempre di provenienza parlamentare e i componenti effettivi togati sono sostituiti dai supplenti della stessa categoria ddi provenienza.

Sulla ricusazione di un componente della Sezione decide la medesima Sezione, provvedendosi alla previa sostituzione del componente ricusato con il supplente corrispondente.

Il dibattito davanti alla Sezione si svolgeva, di regola, in pubblica udienza. Tuttavia, su richiesta di una delle parti, la Sezione può disporre che il dibattito avvenga a porte chiuse, se i fatti oggetto dell’incolpazione non riguardino l’esercizio della funzione giudiziaria, oppure ricorrano esigenze di tutela del diritto dei terzi o di tutela della credibilità della funzione giudiziaria con riferimento ai fatti contestati e all’ufficio che l’incolpato occupa.

Le deliberazioni sono prese a maggioranza dei voti e in caso di parità prevaleva la soluzione più favorevole all’incolpato.

Le decisioni disciplinari hanno forma di sentenza; sono eseguite o dal magistrato titolare del potere di sorveglianza nei confronti dell’incolpato, qualora siano state inflitte le sanzioni dell’ammonimento o della censura, oppure con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro, qualora siano state inflitte le più gravi sanzioni della perdita di anzianità, della rimozione o della destituzione; e sono ricorribili (con effetto sospensivo) dal Ministro, dal Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione e dall’incolpato dinanzi alle Sezioni Unite Civili della Corte di cassazione (artt. 35 r.d. lgs. n. 511 del 1946, 17 l. n. 195 del 1958, 60 e ss. d.p.r. n. 916 del 1958).

Su questo assetto della potestà disciplinare del Consiglio Superiore, la Corte Costituzionale è intervenuta più volte.

Con la sentenza 2 febbraio 1971, n. 12, la Corte Costituzionale, nell’affrontare la questione di legittimità sollevate in riferimento agli artt. 1 e 2 l. n. 1198 del 1967 e 34, II co., r.d.lgs. n. 511 del 1946, che regolavano all’epoca la Sezione disciplinare del Consiglio Superiore, innanzitutto, ricostruì i poteri disciplinari del Consiglio Superiore della Magistratura partendo dalla constatazione che il legislatore, “con espresse ed univoche statuizioni”, aveva conferito carattere giurisdizionale alla cognizione dei procedimenti disciplinari attribuita alla Sezione disciplinare del Consiglio Superiore[28].

La Corte evidenziò che, a tutela dell’autonomia e dell’indipendenza costituzionalmente previste per l’ordine giudiziario nel suo complesso e per i singoli suoi appartenenti, il legislatore ordinario, seguendo un principio già affermatosi “nell’ordinamento democratico prefascista”, configurava il procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari con le garanzie che erano “proprie e tipiche della funzione giurisdizionale”, perché doveva svolgersi nelle forme e nei modi che erano tipici del processo e si concludeva con una decisione finale, destinata ad incidere sullo stato del magistrato incolpato, che era adottato con un atto definito “sentenza” dalla rubrica dell’art. 35 del r.d.l. n. 511 del 1946; e contro il quale era ammesso il ricorso alle Sezioni Unite civili della Cassazione, ai sensi dell’art. 17, ult. co., l. 24 marzo 1958 n. 195.

Nella medesima direzione, la Corte osservò che il procedimento disciplinare a carico dei magistrati, “a differenza dell’analogo procedimento a carico dei pubblici dipendenti”, era instaurato da un soggetto “rispetto al quale il Consiglio Superiore era collocato in posizione di assoluta estraneità ed indipendenza”, ossia il Ministro della Giustizia, ai sensi del secondo comma dell’art. 107 Cost., che si avvaleva del Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, ex art. 14 l. n. 195 cit.

Per la Corte Costituzionale, dunque, anche la potestà di giudicare in sede disciplinare era stata conferita in esclusiva al Consiglio Superiore, alla pari delle altre attribuzioni in tema di stato dei magistrati, in diretta attuazione del principio che la magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere, con la conseguenza “di escludere, in materia, la competenza di altri pubblici poteri e di impedire che l’esercizio” delle attribuzioni su tale stato potesse essere condizionato ad iniziative esterne, “salvo il caso dell’azione disciplinare”, riservata, come si è appena detto, al Ministro della Giustizia (cfr. sent. n. 44 del 1968).

Chiarito ciò, la Corte, nell’affrontare la questione della legittimità costituzionale dell’art. 1 della l. n. 1198 del 1967 nella parte in cui demandava ad un’apposita Sezione la cognizione dei procedimenti disciplinari, affermò che dagli artt. 104 e 105 Cost. non si poteva dedurre che la Costituzione avesse voluto che tutte le competenze elencate nell’art. 105 fossero esercitate dal Consiglio nel suo plenum.

Pertanto, si doveva riconoscere al legislatore ordinario un ampio potere di disporre l’organizzazione del Consiglio, pure nella direzione di creare apposite Sezioni fornite di poteri deliberativi, purchè fosse riconosciuta l’autonomia del Consiglio nella scelta dei loro componenti e fossero rispettate le “linee fondamentali secondo le quali, in conformità dell’art. 104 Cost.”, risultava “strutturato il consesso”.

Questo stava a significare che il legislatore ordinario non poteva istituire Sezioni deliberanti nelle quali non fossero presenti componenti eletti dal Parlamento o componenti appartenenti ad una delle categorie di magistrati che concorrevano alla formazione del Consiglio. Tale scelta non sarebbe stata assolutamente consentita, non perché altrimenti si sarebbe alterata una pretesa rappresentanza di interessi di gruppo, che era, invece, del tutto inconciliabile con il carattere assolutamente generale degli interessi affidati alla cura del Consiglio; ma perchè le linee strutturali del Consiglio, definite nell’art. 104 Cost., avrebbero dovuto essere ispirate all’esigenza che all’esercizio dei delicati compiti inerenti al governo della magistratura dovevano contribuire le diverse esperienze di cui le singole categorie di componenti erano portatrici, e che dovevano trovare ragionevole corrispondenza nelle singole Sezioni, quando a queste fossero stati conferiti poteri deliberanti.

Da qui la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 2 della l. n. 1198 del 1967 nella parte in cui stabiliva che, nell’ambito della Sezione, il collegio deliberante per il singolo procedimento fosse composto, oltre che dal Vice-Presidente, da due dei membri eletti dal Parlamento, da tre magistrati di Cassazione (di cui uno con ufficio direttivo) e da tre magistrati di Appello o di Tribunale, tutti prescelti col metodo del sorteggio fra i componenti della Sezione, perchè la norma finiva con il consentire che il singolo collegio poteva “risultare composto con la totale esclusione dei magistrati di Appello o dei magistrati di Tribunale”, violando, così, l’art. 104 Cost., “perché, nell’esercizio di una delle più delicate competenze del Consiglio”, non era assicurata la presenza di tutte le categorie che, in base alla stessa legge, concorrevano “alla formazione del consesso unitario”.

I successivi sviluppi giurisprudenziali della Corte Costituzionale sono ben sintetizzati nella sentenza 22 luglio 2003 n. 262, con la quale la Corte, ripercorrendo le sue precedenti pronunce, ribadiva che la Costituzione, avendo disegnato solo nei suoi tratti essenziali il Consiglio Superiore, aveva rimesso alla discrezionalità dl legislatore ordinario larghi spazi per la disciplina delle funzioni e dell’organizzazione interna del Consiglio, senza vincolarlo a particolari forme di attuazione.

Per questo motivo, l’art. 4 della legge istitutiva del Consiglio poteva legittimamente stabilire che il potere disciplinare conferito dall’art. 105 Cost. al Consiglio fosse esercitato, invece che in sede plenaria, nella composizione ristretta della Sezione disciplinare (cfr. sentt. nn. 12 del 1971 e n. 52 del 1998), che, però, non dava vita né ad un organo autonomo dal Consiglio, né a forme di frazionamento del potere, del quale il Consiglio stesso restava l’unico titolare (cfr. sent. n. 270 del 2002).

La Corte ricordava che il legislatore ordinario, nel conferire la potestà disciplinare alla Sezione apposita, aveva voluto configurare il procedimento disciplinare per i magistrati ordinari “secondo paradigmi di carattere giurisdizionale”, fondamentalmente, per tutelare “in forme più adeguate specifici interessi e situazioni connessi allo statuto di indipendenza della magistratura” (cfr. sentt. n. 497 del 2000 e n. 289 del 1992).

La Corte precisava che il procedimento disciplinare aveva caratteri giurisdizionali suoi propri per peculiarità e finalità, così che il richiamo effettuato in via integrativa, dagli artt. 32 e 34 del r.d.lgs. n. 511 del 1946, alle norme del processo penale per lo svolgimento del procedimento disciplinare non poteva essere considerato in maniera automatica, in quanto l’utilizzo dei moduli procedurali del processo penale non era “affatto sintomatico di una coincidenza” che abilitasse “ad assimilarne i presupposti e a confrontarne gli esiti” (cfr. sent. n. 119 del 1995).

Per il Giudice delle leggi, infatti. Il procedimento disciplinare, nonostante si ispirasse ad un modello giurisdizionale, aveva degli intrinseci “profili strutturali e funzionali del tutto aticipici e peculiari”, come si desumeva, in particolare, sia dalla fase della decisione, che era assegnata ad un apposito collegio elettivo (alla cui scelta partecipavano anche i due magistrati titolari delle funzioni di vertice della Corte di Cassazione), composto “in prevalenza da “pari”, in funzione di garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura; sia dalla fase dell’impugnazione della relativa pronuncia, che era sottoposta al regime del ricorso diretto alle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione (cfr. n. 289 del 1992).

Per la Corte, allora, la peculiarità e l’atipicità del procedimento disciplinare erano giustificate, essenzialmente, dal fatto che esso si incentrava doverosamente sulla Sezione disciplinare, che era l’espressione di una diretta “emanazione” del Consiglio (cfr. sent. n. 145 del 1976), con l’effetto che sussisteva “un interesse costituzionalmente protetto a che il procedimento, comunque configurato dal legislatore ordinario”, si svolgesse “in modo tale da non ostacolare l’indefettibilità e la continuità della funzione disciplinare attribuita dalla Costituzione direttamente al Consiglio Superiore”.

La Corte si preoccupava di mettere in evidenza che l’interesse appena enucleato doveva conciliarsi con il principio di imparzialità-terzietà della giurisdizione, “che ha pieno valore costituzionale ai sensi degli artt. 24 e 111 Cost., con riferimento a qualunque tipo di processo, pur nella diversità delle rispettive discipline connessa alle peculiarità proprie di ciascun tipo di procedimento” (cfr. sent. n. 305 del 2002), con la conseguenza che in qualunque tipo di processo, anche in quello disciplinare nei confronti dei magistrati, vi dovevano essere regole sull’esercizio delle funzioni giudicanti idonee ad assicurare sempre il valore fondamentale dell’imparzialità del Giudice, “in particolare impedendo che quest’ultimo” potesse “pronunciarsi due volte sulla medesima res iudicanda” (cfr. sent. n. 335 del 2002).

All’esito dell’articolato ragionamento, la Corte dichiarava l’illegittimità costituzionale, per violazione dei parametri degli artt. 3, 24 e 111 Cost., “sotto il profilo dell’imparzialità della giurisdizione”, dell’art. 4 l. n. 195 del 1958, nel testo modificato dall’art. 2 l. n. 44 del 2002, “nella parte in cui non” prevedeva “l’elezione da parte del Consiglio Superiore della Magistratura di ulteriori membri supplenti della Sezione disciplinare”, in modo da impedire che, nelle ipotesi di annullamento con rinvio di una decisione della Sezione da parte delle Sezioni Unite civili della Cassazione, si pronunciasse due volte lo stesso collegio giudicante sulla medesima res iudicanda.

5. La regolamentazione della potestà disciplinare nei Paesi dell’Unione Europea con Pubblico ministero organo autonomo dell’unico ordine giudiziario

Secondo una prospettazione comparatistica, ristretta ai Paesi aderenti all’Unione Europea, si può rilevare che la riforma costituzionale propugnata dal Presidente del Consiglio Meloni e dal Ministro della Giustizia Nordio, in riferimento all’organizzazione della carriera della magistratura requirente, può essere inquadrata, come già osservato nel capitolo X, all’interno del sistema di Pubblico ministero come organo pubblico autonomo, preposto all’esercizio dell’azione penale pubblica, collocato all’interno del potere giudiziario, modello seguito con alcune differenziazioni in Grecia, Bulgaria, Lussemburgo, Portogallo, Spagna, Lettonia e Finlandia.

Ma mentre in Grecia, Bulgaria e Lussemburgo, i magistrati, sia requirenti che giudicanti, formano un unico ordine giudiziario, come in Italia, negli altri quattro Paesi i magistrati requirenti formano una magistratura del tutto distinta da quella giudicante, così che in questa sede appare inutile considerarli ai fini di una corretta comparazione per la loro diversità intrinseca rispetto all’ordinamento giudiziario italiano della disciplina dei magistrati ordinari, così come modificato dalla riforma Meloni/Nordio.

In Grecia, dove i magistrati requirenti appartengono allo stesso ordine giudiziario dei Giudici, amministrativamente governato dal Consiglio Giudiziario Supremo della Giustizia civile e penale, la potestà disciplinare su tutti i magistrati, per le infrazioni tassativamente stabilite dalla legge, non spetta a quel Consiglio ma è esercitata, a seconda dell’infrazione da infliggere: – da una struttura unitaria per i funzionari giudiziari apicali; – da una struttura autonoma, rapportata al grado gerarchico del funzionario inquisito per le figure inferiori.

Innanzitutto, l’irrogazione della sanzione della cessazione definitiva dal servizio, a seguito di rinvio disposto dal competente Consiglio Disciplinare per la magistratura civile e penale (v. infra), è disposta: – dalla Assemblea Plenaria del Consiglio di Stato per i membri della Corte di Cassazione e della sua Procura; – dalla Assemblea Plenaria della Corte di Cassazione per i membri del Consiglio di Stato e tutti gli altri funzionari giudiziari della giustizia civile e penale.

Le altre sanzioni disciplinari minori sono irrogate dal Consiglio Disciplinare Supremo, su azione promossa dal Ministro della Giustizia, nei confronti dei membri della Corte di Cassazione, del Procuratore e dei sostituti Procuratori della Corte di Cassazione.

Il Consiglio Disciplinare Supremo, comune a tutte le categorie di funzionari giudiziari di tutti gli ordini giudiziari, è composto, come membro di diritto, dal Presidente del Consiglio di Stato in qualità di Presidente, e da altri membri con i ruoli, rispettivamente, di due VicePresidenti o Consiglieri del Consiglio di Stato, due VicePresidenti della Corte di Cassazione o Aeropagiti, due VicePresidenti o Consiglieri della Corte dei Conti e due professori ordinari di materie giuridiche delle facoltà di giurisprudenza delle Università del Paese, sorteggiati tra coloro che hanno prestato servizio per almeno tre anni presso la rispettiva Corte suprema (ossia la Corte di Cassazione, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti) o presso una facoltà di giurisprudenza.

Per garantirne la terzietà, si prevede che non partecipano alla sessione del Consiglio i membri che appartengono allo stesso corpo giudiziario del funzionario sottoposto a giudizio; e che quando si valuta un’azione disciplinare nei confronti di un membro del Consiglio di Stato, il Consiglio è presieduto dal Presidente della Corte di Cassazione.

Per i magistrati della giustizia civile e penale di grado inferiore ad Aeropagita, la giurisdizione disciplinare è esercitata:

1. dal Consiglio Disciplinare a sette membri, estratti a sorte tra i magistrati della Corte di Cassazione, che è competente: 1.1) in primo grado, a giudicare gli illeciti disciplinari e a imporre tutte le sanzioni disciplinari (ad eccezione della cessazione definitiva dal servizio, per la quale rimette gli atti all’Assemblea Plenaria della Corte di Cassazione), nei confronti dei Presidenti e dei Procuratori delle Corti d’Appello, dei Giudici d’Appello e dei Sostituti Procuratori delle Corti d’Appello, dei Presidenti e dei Procuratori dei Tribunali di primo grado; 1.2) in secondo grado, a giudicare i ricorsi contro le decisioni dei Consigli Disciplinari a cinque membri delle Corti d’Appello;
2. dal Consiglio Disciplinare a nove membri, estratti a sorte tra i magistrati della Corte di Cassazione, che è competente a giudicare i ricorsi contro le decisioni disciplinari emesse in primo grado dal Consiglio Disciplinare a sette membri della Corte di Cassazione;

• dai Consigli Disciplinari a cinque membri, estratti a sorte tra i magistrati delle Corti d’Appello, che sono competenti in primo grado a giudicare gli illeciti disciplinari e a imporre tutte le sanzioni disciplinari (ad eccezione della cessazione definitiva dal servizio, per la quale rimette gli atti all’Assemblea Plenaria della Corte di Cassazione), ai funzionari giudiziari fino al grado di Giudice di primo grado e Sostituto Procuratore del Tribunale di primo grado.

In tutti i casi, l’azione disciplinare è promossa dal Ministro nei confronti di tutti i magistrati, dal Presidente o dal Procuratore della Cassazione per i magistrati di rispettiva competenza di Cassazione; dal Presidente o dal Procuratore di Corte di Appello per i magistrati di rispettiva competenza del Distretto.

Le decisioni disciplinari non sono impugnabili dinanzi al Consiglio di Stato (artt. 91 Cost. e 108 ss. Codice cit.) ed una volta divenute definitive sono trasmesse dal Presidente del Collegio al Ministro della Giustizia per la loro esecuzione.

In Lussemburgo magistrati requirenti fanno parte dello stesso ordine giudiziario dei Giudici e sono sottoposti dalla Costituzione ai poteri dell’unico Consiglio Nazionale di Giustizia, che è un organo formato in maggioranza da magistrati e preposto a vigilare sul corretto funzionamento della giustizia “nel rispetto della sua indipendenza”.

Il Consiglio è composto da nove membri effettivi e da nove membri supplenti, dei quali sei magistrati eletti dai magistrati stessi, tra i quali un magistrato della Procura Generale ed un magistrato del Pubblico ministero delle altre Procure, un avvocato designato dai Consigli riuniti degli Ordini degli avvocati di Lussemburgo e di Diekirch, due personalità qualificate per formazione ed esperienza professionale, designati dalla Camera dei Deputati con la maggioranza dei due terzi dei voti dei suoi componenti: tutti i membri vengono nominati dal Granduca per un mandato di quattro anni rinnovabile una sola volta. Il Consiglio elegge al proprio interno un Presidente e due Vicepresidenti, nella proporzione di due magistrati ed un non magistrato, per un mandato di due anni rinnovabile una sola volta.

Oltre ad esercitare nei confronti di tutti i magistrati della giustizia civile e penale, alle condizioni stabilite dalla legge, le attribuzioni sullo stato giuridico, il Consiglio provvede anche in materia disciplinare su iniziativa del Procuratore Generale, eventualmente compulsato su segnalazione dei Capi degli uffici giudicanti o requirenti.

Effettuata l’istruttoria, sentito il magistrato inquisito e ascoltato il Procuratore Generale per le sue conclusioni, il Consiglio decide:

– o l’archiviazione del procedimento perché il fatto contestato non costituisce illecito disciplinare;

– oppure, nel caso inverso, la trasmissione del procedimento per la decisione al Tribunale Disciplinare dei magistrati, di primo e di secondo grado, composto da membri effettivi e supplenti, scelti per due terzi tra i magistrati della giudicante e della requirente e per un terzo tra i magistrati amministrativi, nominati, su proposta del Consiglio Nazionale di Giustizia, dal Granduca, per un periodo rinnovabile di cinque anni,.

            in Bulgaria i magistrati sia della giudicante che della requirente fanno parte del medesimo ordine e sono governati dal Consiglio Superiore della Magistratura (Supreme Judicial Council – SJC), composto da 25 membri, dei quali:

1) tre sono membri di diritto, ossia il Presidente della Corte di Cassazione, il Presidente della Corte Amministrativa Suprema e il Procuratore Generale;

2) gli altri ventidue sono eletti per cinque anni tra giuristi con elevate qualità professionali e morali e con almeno quindici anni di esperienza nel campo giuridico, nella misura: – di undici da parte dell’Assemblea Nazionale con la maggioranza di due terzi dei Deputati; – di undici da parte degli organi del potere giudiziario, ossia: a) l’Assemblea Generale dei Giudici convocata congiuntamente dal Presidente della Corte di Cassazione e dal Presidente della Corte Suprema Amministrativa per l’elezione di sei membri; b) l’Assemblea Generale dei Procuratori, convocata dal Procuratore Generale, per l’elezione di quattro membri; c) l’Assemblea Generale degli Investigatori, convocata dal Procuratore Generale, per l’elezione di un membro. Spetta al Plenum del Consiglio nominare il rappresentante dell’organo tra i suoi membri eletti.

Il Consiglio esercita i suoi poteri attraverso il Plenum, la Commissione dei Giudici e la Commissione dei Procuratori.

Il Plenum, composto da tutti i membri del Consiglio, in sede disciplinare provvede a proporre al Presidente della Repubblica la nomina e la revoca del Presidente della Corte di Cassazione, del Presidente della Corte Amministrativa Suprema e del Procuratore Generale.

La Commissione dei Giudici è composta da 14 membri, incluso il Presidente della Corte di Cassazione, che la presiede, il Presidente della Corte Amministrativa Suprema, sei membri eletti direttamente dai Giudici e sei eletti dall’Assemblea Nazionale; la Commissione dei Procuratori è composta da 11 membri, incluso il Procuratore Generale, che la presiede, quattro membri eletti direttamente dai Procuratori, uno dagli Investigatori e cinque dall’Assemblea Nazionale.

Ciascuna Commissione, nei confronti della propria categoria di personale magistratuale, ha il potere di provvedere alla gestione amministrativa e di applicare le sanzioni disciplinari più gravi, come la retrocessione o la rimozione dall’incarico, all’esito del giudizio espletato dal Collegio Disciplinare formato all’interno di ogni Commissione ed avviato su iniziativa o del Dirigente diretto, o del Dirigente superiore, o dell’Ispettorato del Consiglio Superiore o del Ministro della Giustizia (mentre le sanzioni meno gravi sono inflitte dal superiore Dirigente).

 6. Le ragioni della riforma costituzionale Meloni/Nordio sulla potestà disciplinare

L’esame della giurisprudenza costituzionale sulla potestà disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari, tutta tesa a preservare, con una serie di arzigogolate precisazioni, l’esistenza di un organo con funzioni giurisdizionali all’interno di un complesso organizzativo con funzioni anche di governo amministrativo, permette di meglio comprendere che non fu una scelta particolarmente felice da parte del Costituente quella di assegnare al Consiglio Superiore, allo stesso tempo, i provvedimenti disciplinari insieme a tutti gli altri poteri previsti, perché, inevitabilmente, si dovevano prevedere per la Sezione disciplinare forme di garanzia dell’esercizio imparziale della funzione giurisdizionale esercitata, che con difficoltà si conciliavano con la funzionalità del Consiglio nel suo complesso per il resto addetto a funzioni di tutt’altro tipo.

In altri termini, appariva una struttura decisamente “barocca” avere un medesimo Consiglio Superiore, che esercitava poteri profondamente diversi per forme e contenuti, ossia, da un lato, le attribuzioni in tema di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni, etc., che avevano natura amministrativa; dall’altro lato, i provvedimenti disciplinari, che avevano natura giurisdizionale.

Come correttamente scritto nella relazione di presentazione da Meloni e da Nordio, l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare è l’esito di un percorso storico teso a riconoscere “una più radicale autonomia istituzionale dell’organo” preposto alla giurisdizione disciplinare, che viene reso del tutto distinto dai Consigli Superiori, rispettivamente, della magistratura giudicante e di quella requirente, assumendo un separato rilievo costituzionale.

Nel rispetto del “valore portante” che la magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere ex art. 104 Cost., che resta un principio totalmente confermato dalla riforma costituzionale (nonostante le false affermazioni dei sostenitori del “NO”), l’art. 4 della legge costituzionale, approvata in seconda votazione dal Parlamento, conferisce la giurisdizione disciplinare all’Alta Corte nei confronti di tutti i magistrati ordinari, in modo da realizzare “il valore aggiunto” di favorire lo sviluppo di “un livello professionale e deontologico omogeneo per tutti gli appartenenti alle carriere giudicante e requirente” dell’unica magistratura ordinaria. Le due carriere dei magistrati ordinari vengono, così, ricondotte ad unità per quanto concerne la potestà disciplinare esercitata da un condiviso organo giudicante.

La soluzione adottata per la potestà disciplinare non appare essere una contraddizione rispetto all’istituzione di due diversi Consigli Superiori per il governo amministrativo delle due carriere nelle quali si biforca la magistratura ordinaria.

Si deve osservare che la creazione di due distinti ed analoghi Consigli Superiori per le due diverse carriere dei magistrati ordinari:

– da una parte, garantisce che l’esercizio dei compiti di gestione amministrativa di ciascuna magistratura sia specificamente rivolto alle caratteristiche peculiari della funzione giudiziaria che si amministra, in ragione dell’ontologica diversità tra funzioni giudicanti e funzioni requirenti, che, logicamente, richiede una marcata differenziazione nella gestione, da parte di chi svolge la funzione di governo amministrativo, degli uffici e dei magistrati giudicanti, da un lato, e degli uffici e dei magistrati requirenti, dall’altro lato, per tutto ciò che concerne l’organizzazione del lavoro, le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità ed i conferimenti di funzioni;

– dall’altra parte, elimina alla radice ogni possibilità di indebita interferenza nella gestione sia della magistratura giudicante che di quella requirente, garantendo a ciascuna di loro di svolgere le rispettive attribuzioni in condizioni di reciproca autonomia ed indipendenza dagli altri poteri, con il risultato di rafforzare l’assoluta terzietà ed imparzialità nelle quali deve trovarsi il Giudice nei confronti delle parti processuali, compreso il Pubblico ministero.

A differenza del governo amministrativo, razionalmente ripartito tra due distinti Consigli Superiori per meglio gestire le intrinseche differenze esistenti tra lo status di Giudice e quello di Pubblico ministero, la potestà disciplinare, sostanziandosi nel giudizio sulla sussistenza del fatto illecito contestato, sulla colpevolezza dell’incolpato e sulla determinazione della giusta sanzione disciplinare, presenta, invece, aspetti in netta prevalenza comuni alle due carriere, che possono essere meglio gestiti da un organismo formato con Giudici “laici” e Giudici tratti, congiuntamente, dalle due carriere magistratuali nel rispetto delle loro proporzioni (attualmente i posti in organico sono 8000 giudicanti e 2656 requirenti).

Questa soluzione, difatti, scongiura il rischio della adozione di decisioni sostanzialmente ispirate ad una difesa corporativa della magistratura, che potrebbero aversi con l’istituzione di due distinte Corti Disciplinari, in ciascuna delle quali la componente togata della rispettiva carriera, avendo la maggioranza dei 3/5 dei componenti, potrebbe facilmente imporsi sulla minoritaria componente laica nell’assolvere i magistrati appartenenti alla medesima carriera, non per valide ragioni di merito o di diritto, ma per mere valutazioni opportunistiche per legami di carriera.

Né sarebbe migliore l’ipotesi di creare due distinte Alte Corti, rispettivamente composte per la componente togata solo da magistrati dell’altra carriera, perché, in tal modo, la magistratura sottoposta al sindacato giurisdizionale sarebbe condizionata nell’esercizio delle proprie funzioni dai Giudici dell’altra magistratura che esercita la potestà disciplinare nei suoi confronti, alterando il principio costituzionale dell’autonomia e dell’indipendenza di ciascuna magistratura nei confronti degli altri poteri dello Stato, compresa la diversa magistratura.

Nella relazione di presentazione si sottolinea che, per preservare l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario, si prevede che il nuovo organo è composto in prevalenza da magistrati, perché dei quindici Giudici, tre sono nominati dal Presidente della Repubblica e tre dal Parlamento in seduta comune, tra professionisti del diritto particolarmente qualificati, con almeno venti anni di esercizio se avvocati, estratti da un elenco compilato mediante elezione entro sei messi dall’insediamento; nove sono “designati tra gli appartenenti alla magistratura con almeno venti anni di esercizio delle funzioni e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità”, nella misura di sei magistrati giudicanti e tre magistrati requirenti.

      Con questa strutturazione, nonostante gli apodittici assunti dei sostenitori del “NO”, in realtà, si finisce per rafforzare, rispetto all’assetto precedente, l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario, in quanto:

– si garantisce la maggioranza della componente togata, composta da nove Giudici su quindici;

– e, al contempo, si depoliticizza consistentemente la componente laica, prevedendosi che per la metà sia nominata, come avviene per un terzo dei Giudici della  Corte Costituzionale, dal Presidente della Repubblica, che, come Capo dello Stato rappresentante dell’unità nazionale, interviene quale potere neutro, “collocato dalla Costituzione al di fuori dei tradizionali poteri dello Stato e, naturalmente, al di sopra di tutte le parti politiche”, allo scopo di garantire, ad un tempo, sia la separazione che l’equilibrio dei poteri dello Stato[29], compresi quelli di governo autonomo e di giurisdizione disciplinare dei componenti della magistratura ordinaria[30]. Di conseguenza, i Giudici di provenienza parlamentare sono solo tre su quindici.

Anche per l’Alta Corte, come per i due Consigli Superiori, si stabilisce, inoltre, che i nove Giudici di provenienza magistratuale ed i tre Giudici di provenienza parlamentare siano selezionati per sorteggio.

Ad avviso di Meloni e di Norio, il sistema del sorteggio:

– per la componente laica “mira ad assicurare una scelta non completamente influenzata da indicazioni di natura politica”;

– per la componente togata serve a garantire che la funzione giurisdizionale disciplinare, “in quanto espressione massima dell’autogoverno”, sia patrimonio di ogni magistrato in quanto tale, così che il suo esercizio abbia “carattere diffuso”.

E per assicurare un livello professionale adeguato alla delicata funzione svolta, si richiedono requisiti particolarmente elevati per poter partecipare alla selezione, ossia, rispettivamente, essere professori ordinari di Università in materie giuridiche; avvocati con ameno venti anni di esercizio; magistrati con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità.

La scelta di introdurre il sistema del sorteggio, non solo per la composizione dei due Consigli Superiori, ma anche per la selezione dei Giudici dell’Alta Corte di provenienza magistratuale e parlamentare genera dei risultati assolutamente condivisibili per tutti, tranne che, ovviamente, per i sostenitori del correntismo magistratuale:

– da una parte, elimina alla radice la possibilità alle correnti interne all’Associazione di incidere sulla selezione dei membri togati, che, di conseguenza, si trovano nelle condizioni ottimali per poter esercitare la delicatissima funzione giurisdizionale disciplinare esclusivamente secondo la propria competenza professionale e senza dover subire alcun vincolo di mandato correntizio, che inesorabilmente distorce le decisioni disciplinari, che, come per qualsiasi organo giurisdizionale, devono essere compiute secondo giudizi esclusivamente tecnico-giuridici, nel rispetto dei canoni fissati dalla legge;

– dall’altra parte, riduce significativamente il collegamento politico tra gli esperti di diritto sorteggiati ed i gruppi parlamentari che hanno contribuito a farli eleggere nell’elenco dei sorteggiabili, così da consentire anche ai membri “laici” l’espletamento delle funzioni giurisdizionali disciplinari secondo apprezzamenti unicamente tecnico-giuridici e non seguendo suggerimenti partitici.

Correggendo i limiti del precedente sistema per elezione, nel quale, spesso, i Giudici togati erano influenzati da logiche corporative correntizie e i Giudici laici erano condizionati dalle indicazioni del partito politico di provenienza, ciascun Giudice sorteggiato è il portatore all’interno dell’Alta Corte unicamente delle competenze acquisite, a seconda dei casi, in ambito universitario, forense o magistratuale, che, poi, usa, in modo terzo ed imparziale, nell’esercizio della funzione giurisdizionale disciplinare, confrontandosi con i Giudici di nomina presidenziale, che a loro volta arricchiscono il giudizio disciplinare con la loro elevata professionalità.

In altri termini, la strutturazione dell’Alta Corte con Giudici nominati dal Presidente della Repubblica e Giudici estratti a sorte di provenienza parlamentare o magistratuale, tutti liberi da vincoli di alcun tipo di mandato, partitico o correntizio, permette di assicurare che la giurisdizione disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari, tanto giudicanti quanto requirenti, sia svolta, in condizioni di assoluta terzietà ed imparzialità, mediante le forme del giusto processo stabilito dalla legge, nel contraddittorio paritario tra le parti, secondo i canoni sanciti dall’art. 111 Cost. per ogni tipo di processo.

E questo con buona pace dei sostenitori del “NO” al referendum, evidentemente amanti del correntismo corporativo e delle degenerazioni partitiche nell’esercizio della potestà disciplinare!

[1] Per un esame della giurisdizione disciplinare prima della riforma: Fresa M., La giustizia disciplinare. I magistrati ordinari, Quali controlli sui controllori?, Napoli, 2021; Perelli S., L’impatto della riforma Cartabia sul procedimento disciplinare, in Quest. Giust., 2/3, 2022; Arioli G. e altri, Scritti in materia disciplinare, in Dir., Giust. e Cost., 1/2026.

[2] Le ragioni sistematiche che giustificano la separazione delle carriere sono brillantemente sintetizzate da Manes V., Alcune ragioni in favore del “si” alla separazione delle carriere, in Quad. Cost., 1/2026; Donini M., Cultura dei penalisti e condivisione dei saperi, in Sist. Pen., 11 gennaio 2023; Amodio E., Modello accusatorio e separazione delle carriere, in disCrimen, 17 giugno 2024; Ferrajoli L., Giustizia e politica. Crisi e rifondazione del garantismo penale, Bari-Roma, 2024; Spangher G., Progetto di revisione costituzionale nel solco della tutela dei diritti, in Guida dir., 2025, n. 42, 15 ss.; Lorusso S., Separazione delle magistrature giudicante e requirente e modello accusatorio, in Sist. Pen., 23 gennaio 2025; Zanon N., Critiche e speranze intorno ad una riforma che si sarebbe voluta diversa, in Oss. Ord. Giud., 17 giugno 2025.

[3] Si rimanda, più ampiamente, a Gustapane A., L’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria nel sistema costituzionale italiano, Milano, 1999, 99 ss.

[4] Gli artt. 14 e ss. regolavano, inoltre, il potere di sorveglianza sui magistrati giudicanti e su quelli requirenti in modo analogo a quanto stabilito in precedenza dall’ordinamento “Cortese” e da quello “Oviglio”, conferendolo ai rispettivi Capi gerarchici dei diversi Uffici giudiziari.

[5] In caso di mancanza o di impedimento il Presidente era sostituito dal più anziano dei componenti di grado 3° della carriera giudicante.

[6] Gustapane A., L’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria nel sistema costituzionale italiano, cit., 109 ss.

[7] Id., ivi, seduta 17/12/1946, 1934

[8] Id., ivi, Ad. plen., seduta 30/1/1947, 242

[9] Id., ivi, II sottocom.-II sez., seduta 8/1/1947, 1969

[10] Id., ivi, seduta 8/1/1947, 1976

[11] Id., ivi, seduta 8/1/1947, 1968

[12] Id., ivi, seduta 8/1/1947, 1973 e ss.

[13] Targetti (P.S.I.) e Cappi (D.C.), ivi, seduta 9/1/1947, 1978 ss.

[14] Nella seduta antimeridiana 25 novembre 1947, ivi, id., 2440 ss.

[15] Ruini, ivi, id., seduta antimeridiana 25 novembre 1947, 2460 e seduta pomeridiana 25 novembre 1947, 2485 ss.

[16] Ivi, id., seduta 25 novembre 1947, 2455 ss.

[17]  Ruini, ivi, id., seduta 25 novembre 1947, 2460 ss.; seduta 26 novembre 1947, 2520

[18] Grassi, ivi, id., seduta 25 novembre 1947, 2481 ss.; seduta 26 novembre 1947,2518 ss.

[19]  Bettiol, ivi, id.,seduta 26 novembre 1947, 2519

[20]  Bettiol, ivi, id., seduta 27 novembre 1947, 2547

[21] Targetti, ivi, id., seduta 26 novembre 1947, 2520 ss.

[22] Ivi, id., seduta 26 novembre 1947, 2519 ss.

[23]  Ruini, ivi, id.,seduta 25 novembre 1947,2460

[24] Ruini, ivi, id.,seduta 25 novembre 1947, 2482 e 2485 ss.

[25] Leone, ivi, id., seduta 27 novembre 1947, 2458.

[26] Leone, ivi, id.,seduta 26 novembre 1947, 2523 ss.; seduta 27 novembre 1947, 2548

[27] Ivi, id., seduta 25 novembre 1947, 2486; seduta 26 novembre 1947, 2527

[28] In senso conforme alla ricostruzione della Corte Costituzionale si pronunciò pure Corte di Cassazione, Sez. Un. civ., sentt. 7 febbraio 1969, n. 413, in Foro it., 1969, I, 588; 3 marzo 1970, n. 506, in Giur. it., 1970, I, 845; 29 ottobre 1974, n. 3255, in Giust. civ. mass., 1974, 1433, che erano conformi nel dire che “hanno natura giurisdizionale i procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati e le sentenze pronunciate in materia disciplinare dalla Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura”, che pure “ha natura di organo giurisdizionale”.

In questo modo si modificò il precedente orientamento espresso sempre dalla Corte di Cassazione, Sez. Un. civ., sent. 31 luglio 1964, n. 2204, in Foro it., 1964, I, 1565, “l’attribuzione della funzione disciplinare alla Sezione apposita del Consiglio non costituisce creazione di un Giudice speciale, posto che tale Sezione non è che il Consiglio in una particolare articolazione e che tale investitura proviene direttamente dalla Costituzione, e posto che la forma giurisdizionale non determina una trasformazione della funzione (che resta quella del magistero disciplinare), ma, se mai, l’aumento della possibilità di difesa degli incolpati”.

Un identico mutamento di rotta si registrò pure nelle pronunce della Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura, che in un primo momento affermò, sent. 18 dicembre 1968, proc. n. 101, che “Il Consiglio Superiore della Magistratura ha funzioni oggettivamente amministrative in quanto gli è attribuita la competenza ad emettere tutti i provvedimenti concernenti lo stato giuridico dei magistrati; pertanto anche la Sezione disciplinare, che è emanazione del Consiglio, ha natura amministrativa e non giurisdizionale”; per poi arrivare a riconoscersi “natura di organo giurisdizionale”,a partire dalle sentt. 12 maggio 1970 proc. n. 169 e 15 maggio 1970 proc. n. 170.

[29] Corte Cost. sent. 15 gennaio 2013, n. 1.

[30] De Vergottini G., Diritto costituzionale, cit., 485 ss.