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 I DUE CSM PER UN GIUDICE DAVVERO TERZO E IMPARZIALE

di Antonello Gustapane

L’autore, Procuratore della Repubblica di Varese, sostiene che la riforma costituzionale con la separazione delle carriere e l’istituzione di due distinti Csm (giudicante e requirente) composti in larga parte tramite sorteggio, è coerente con il modello accusatorio dell’art. 111 Cost. e rafforza davvero terzietà e imparzialità del giudice, anziché indebolirle. L’autore ricostruisce anzitutto la distinzione funzionale tra giudice (terzo, soggetto solo alla legge) e pubblico ministero (parte che promuove la pretesa punitiva nel rispetto dell’obbligatorietà dell’azione penale ex art. 112 Cost.), traendone la necessità di carriere e organi di governo separati all’interno di un “ordine giudiziario dualista”. Viene poi mostrato come due Csm autonomi consentano un’amministrazione differenziata delle funzioni giudicanti e requirenti (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità, conferimenti di funzioni), ribadendo al tempo stesso la natura amministrativa dei relativi atti, soggetti al sindacato del giudice amministrativo, in attuazione degli artt. 24 e 113 Cost. e della giurisprudenza della Corte costituzionale. Una parte centrale è dedicata alla critica della degenerazione correntizia nell’Anm e nel “vecchio” Csm: le correnti avrebbero trasformato posti direttivi e semidirettivi in strumenti clientelari di raccolta del consenso, minando il merito, producendo contenzioso al Tar e screditando la magistratura (culmine nello scandalo “hotel Champagne” del 2019). Da qui l’apprezzamento per il sorteggio, visto come mezzo per recidere i legami correntizi e partitici e restituire neutralità tecnica alle decisioni consiliari. Sul piano sistematico, l’autore nega che ai Csm spetti una funzione di indirizzo di “politica giudiziaria”: agli organi di governo autonomo resterebbe il solo compito di gestire lo status dei magistrati, come organi di garanzia a composizione mista (Presidente della Repubblica, vertici della Cassazione, membri “laici” e togati), in linea con il disegno costituente e con la nozione di “organo di rilevanza costituzionale” elaborata dalla Corte. In conclusione, l’autore individua quattro effetti virtuosi della riforma: 1) distinzione netta di funzioni e carriere; 2) rafforzamento dell’autonomia e indipendenza reciproca delle due magistrature, anche rispetto a correnti e politica; 3) esclusione di ogni “colleganza” o commistione tra Pm e giudice, a tutela della terzietà; 4) effettiva parità delle parti nel processo, con un giudice realmente separato, anche organizzativamente, dal pubblico ministero.

Sommario: 1) Giudice e Pubblico ministero nel giusto processo; 2) L’intrinseca diversità tra amministrazione della magistratura giudicante e amministrazione della magistratura requirente; 3) L’istituzione dei due distinti Consigli Superiori pei la magistratura giudicante e per quella requirente; 4) La natura amministrativa degli atti dei Consigli Superiore; 5) La deformazione correntizia della discrezionalità nell’attività di governo della magistratura; 6) L’apoliticità dei due Consigli Superiori e la loro composizione per sorteggio; 7) Conclusioni.

 

1) Giudice e Pubblico ministero nel giusto processo

Nel corso della campagna referendaria in corso, il fronte del “NO” sta attaccando con particolare virulenza la legge costituzionale nella parte in cui introduce la separazione delle carriere magistratuali e la connessa istituzione di due distinti Consigli Superiori con membri estratti a sorteggio, anche arrivando a sostenere che “la riforma rende più facili le pressioni indebite della politica sulla giustizia”, indebolendo il Consiglio Superiore “garante dell’indipendenza dei giudici dal potere politico” con lo sdoppiamento e con il sorteggio, che porterebbero ciascun Csm ad essere “meno efficiente e più indifeso”[1].

Per comprendere le ragioni giustificatrici della riforma costituzionale in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione dell’Alta Corte disciplinare, occorre premettere che nella relazione di presentazione del disegno di legge costituzionale, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri Meloni e del Ministro della Giustizia Nordio, è espressamente detto che l’intervento di riforma costituzionale:

– “trae origine dal riconoscimento dei principi del giusto processo nel novellato art. 111 Cost., dall’evoluzione del sistema processuale penale italiano verso il modello accusatorio…”;

– “conferma la compiuta assimilazione tra i magistrati del Pubblico ministero e i Giudici rispetto alle garanzie offerte dai principi di autonomia e indipendenza”, in continuità “con la storia costituzionale italiana e con l’interpretazione della Corte Costituzionale”;

– “dà attuazione alla separazione delle loro carriere in modo conforme alla struttura più coerente con le regole fondamentali del processo penale, mantenendo altresì il presidio costituito dal Consiglio Superiore della Magistratura in una nuova duplice conformazione”.

Per diradare la fumosità delle tesi strombazzate dal fronte degli oppositori della riforma costituzionale, occorre ricordare: – che l’art. 111 Cost., come modificato dalla l. cost. 23 novembre 1999, n. 2, stabilisce che “La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. – Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti al Giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata. – Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova”, fatti salvi i casi nei quali la formazione della prova non avviene in contraddittorio “per consenso dell’imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita”; – che l’art. 112 Cost., nemmeno sfiorato dalla riforma in esame, sancisce che “il Pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”.

Dalla semplice lettura delle due norme costituzionali risulta assolutamente incontestabile che la costituzionalizzazione del sistema accusatorio come unica forma di processo, “garanzia insostituibile nell’ordinamento processuale di uno Stato di diritto”[2], comporta ineluttabilmente che l’ordinamento giurisdizionale della magistratura si deve fondare sulla distinzione, netta e non equivocabile, tra:

– la funzione giudicante[3] diretta ad assicurare, in modo tendenzialmente coattivo, la certezza del diritto e la reintegrazione dell’ordine giuridico violato, che è svolta, secondo le regole del giusto processo sancite dall’art. 111 Cost., dal Giudice, soggetto solo alla legge ex art. 101 Cost., e che, nel settore penale, provvede essenzialmente: – ad accertare il fatto costituente reato oggetto di contestazione; – a verificare l’attribuibilità di quel fatto alla persona accusata di averlo commesso, controllandone anche la capacità di intendere e di volere; – ad irrogare, in caso di esito positivo di tali controlli, la pena e/o la misura di sicurezza previste dalla legge;

– la funzione requirente diretta a promuovere, davanti al Giudice, titolare del potere di punire, la pretesa punitiva dello Stato di reprimere i fatti illeciti penali e di infliggere le sanzioni previste ai loro autori nei casi e nei modi previsti dalla legge, che viene assegnata al Pubblico ministero, il quale, compiute le indagini necessarie sulla notizia di reato ricevuta, ha l’obbligo di esercitare l’azione penale nei casi previsti come reato dalla legge entrata in vigore prima del fatto commesso e nei modi previsti dalla legge processuale, ai sensi degli artt. 111, 112 e 25, II e III co., Cost.[4].

Detto in altri termini, il compito precipuo del Pubblico ministero è promuovere, secondo le regole sul giusto processo, nei confronti della persona che accusa di essere l’autore del reato, all’esito delle indagini svolte con gli strumenti previsti dalla legge, la decisione del Giudice, il più possibile conforme al vero, circa la sussistenza del fatto illecito, la sua attribuibilità alla persona accusata, l’imputabilità o meno di quest’ultima e la determinazione della giusta sanzione da irrogare e da eseguire, qualora l’accusato sia riconosciuto colpevole ed imputabile del fatto accertato all’esito del processo penale, svolto in contraddittorio paritario con le parti private.

Giudice e Pubblico ministero, dunque, essendo investiti di funzioni pubbliche nettamente distinte, non possono che essere rivestiti da magistrati appartenenti a complessi funzionali diversi, così che la scelta compiuta dal legislatore costituzionale nel 2025 di biforcare l’ordine giudiziario, autonomo ed indipendente da ogni altro potere, nella magistratura della carriera giudicante e nella magistratura della carriera requirente, governati da due Consigli Superiori diversi, anche se analoghi quanto a composizione e attribuzioni, appare del tutto coerente con la disciplina del sistema processuale di stampo accusatorio introdotta a livello costituzionale nel 1999 con la modifica dell’art. 111 Cost.[5].

Per effetto della riforma costituzionale l’ordine giudiziario viene ad articolarsi in complessi organizzativi distinti per le funzioni giudiziarie svolte ed amministrati da due diversi Consigli Superiori:

1. da una parte, gli organi giudicanti, ossia i Giudici di Pace, i Tribunali, le Corti di Appello e la Corte di Cassazione, sottoposti al governo amministrativo del Consiglio Superiore giudicante;
2. dall’altra parte, gli organi requirenti, ossia le Procure della Repubblica presso i Tribunali, le Procure della Repubblica presso i Tribunali dei Minorenni, le Procure Generali presso le Corti di Appello, la Procura Generale presso la Corte di Cassazione, la Procura Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo, sottoposti al governo amministrativo del Consiglio Superiore requirente.

Nonostante i proclami degli oppositori della riforma, questa novità non può certo definirsi uno stravolgimento della Carta Costituzionale del 1948, perché già in precedenza la Corte Costituzionale, nel dichiarare l’ammissibilità della richiesta di referendum popolare per l’abrogazione degli artt. 190, comma 2; 191; 192, comma 6 e 198 ord. giud. che prevedevano un unico ordine giudiziario per i Giudici ed i Pubblici ministeri, aveva affermato che, nonostante l’inserimento dei magistrati del Pubblico ministero nello stesso ordine giudiziario dei magistrati della giudicante, “soggetto ai poteri dell’unico Consiglio superiore (art. 104)” all’epoca previsto, la Costituzione, tuttavia, non conteneva “alcun principio che” imponesse o al contrario precludesse “la configurazione di una carriera unica o di carriere separate fra i magistrati addetti rispettivamente alle funzioni giudicanti e a quelle requirenti”, o che impedisse “di limitare o di condizionare più o meno severamente il passaggio dello stesso magistrato, nel corso della sua carriera, dalle une alle altre funzioni” [6].

Volendo, allora, realizzare una soluzione organizzativa coerente con la costituzionalizzazione nell’art. 111 Cost. del sistema processuale accusatorio, imperniato sulla rigida distinzione tra Giudice e Pubblico ministero, la riforma costituzionale Meloni/Nordio organizza il Pubblico ministero all’interno della magistratura ordinaria dualista, ossia biforcata nella magistratura giudicante ed in quella requirente, facendolo ricoprire da magistrati dotati di uno stato giuridico simile a quello dei magistrati giudicanti, allo scopo di assicurare alla comunità nazionale che l’esercizio delle funzioni requirenti, ed in primo luogo dell’azione penale secondo il principio di obbligatorietà, avvenga in modo neutrale ed imparziale, ossia unicamente per promuovere, nel rispetto delle regole sul giusto processo,  l’applicazione al caso controverso della legge da parte del Giudice.

Merita di essere sottolineato che, con la strutturazione dualista della magistratura ordinaria, la riforma Meloni/Nordio assicura, al contempo, che il Giudice, sottoposto esclusivamente alla legge, esercita le funzioni giudicanti in condizioni di assoluta terzietà ed imparzialità, perché viene a sua volta organizzato in modo del tutto autonomo ed indipendente da ogni altro potere e dallo stesso Pubblico ministero, così da evitare anche solo l’apparenza di una possibile interferenza da parte di quest’ultimo, che prima derivava dall’appartenenza di Giudici e Pubblici ministeri alla medesima carriera gestita da un unico Consiglio Superiore.

In base alla riforma costituzionale in esame, l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario dualista si sostanziano nel prevedere:

1. che ognuna delle due distinte articolazioni della magistratura ordinaria, ossia quella giudicante e quella requirente, è governata da uno specifico Consiglio Superiore della Magistratura, uno per la magistratura giudicante ed uno per la magistratura requirente, ciascuno dei quali è un organo di rilevanza costituzionale[7], che, secondo le norme sull’ordinamento giudiziario, provvede distintamente alle assunzioni, alle assegnazioni, ai trasferimenti, alle valutazioni di professionalità, ai conferimenti di funzioni[8] e all’organizzazione delle attività nei confronti, rispettivamente, dei magistrati della carriera giudicante e di quelli della carriera requirente[9];
2. che ambedue le ripartizioni della magistratura ordinaria sono sottoposte alla giurisdizione disciplinare della condivisa Alta Corte disciplinare (artt. 104 e 105 Cost.).

2) L’intrinseca diversità tra amministrazione della magistratura giudicante e amministrazione della magistratura requirente

L’istituzione di due distinti ed analoghi Consigli Superiori per le due diverse carriere dei magistrati ordinari permette di raggiungere due risultati importanti per il buon andamento ed il corretto funzionamento delle funzioni giurisdizionali complessivamente intese.

Il primo risultato è che si assicura che l’esercizio dei compiti di governo di ciascuna magistratura sia specificamente rivolto alle caratteristiche peculiari della funzione giudiziaria che si amministra, essendo incontestabile che l’ontologica diversità tra funzioni giudicanti e funzioni requirenti comporta una netta differenziazione nella gestione, da parte di chi ricopre la funzione di governo amministrativo, degli uffici e dei magistrati giudicanti da una parte e degli uffici e dei magistrati requirenti dall’altra parte, in relazione all’organizzazione del lavoro  e in riferimento ad assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità e conferimenti di funzioni[10].

Da un lato, si deve osservare che chi svolge il governo della magistratura giudicante deve, fondamentalmente, essere in grado di valutare le capacità del candidato Giudice ad essere terzo, imparziale e soggetto solo alla legge nello svolgimento della funzione giudicante, che è diretta ad assicurare, in modo tendenzialmente coattivo, la certezza del diritto e la reintegrazione dell’ordine giuridico violato secondo le regole del giusto processo fissate dalla legge, che impongono:

• in generale, che ogni processo si deve svolgere nel contraddittorio tra le parti, poste in condizioni di reciproca parità;
• in particolare, che, nel processo penale, la formazione della prova deve attuarsi nel contraddittorio delle parti, con il corollario che la colpevolezza dell’imputato non può essere provata sulla base di dichiarazioni rese da chi, per libera scelta, si è sempre sottratto volontariamente all’interrogatorio da parte dell’imputato o del suo difensore, fatti salvi i casi, stabiliti sempre dalla legge, nei quali la formazione della prova non avviene in contraddittorio per consenso dell’imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita (art. 111, co. I-V, Cost.).

Lo svolgimento dell’attività di governo della magistratura giudicante, quindi, comporta:

1) il controllo che l’organizzazione delle funzioni giudicanti avvenga nel rispetto della regola della precostituzione del giudice naturale ex art. 25 Cost.;

2) una valutazione del candidato Giudice, che verta, essenzialmente, oltre che sulla sua preparazione giuridica, sulle sue capacità di esercizio delle funzioni giudicanti in modo terzo, imparziale e sottoposto esclusivamente alla legge: – nella gestione del contraddittorio tra le parti processuali, pubbliche e private, tanto nell’assunzione delle prove (fatte salve le eccezioni tassativamente previste dalla legge) quanto nell’esposizione delle rispettive ragioni; – nella valutazione delle prove legittimamente raccolte; – nella motivazione del provvedimento decisorio.

Dall’altro lato, si sottolinea che chi svolge il governo della magistratura requirente deve, invece, tendenzialmente, essere in grado di valutare le capacità del candidato Pubblico ministero ad essere autonomo ed indipendente nello svolgimento delle funzione requirente, che è diretta a promuovere, all’esito degli accertamenti preliminari, il controllo di legalità da parte del Giudice, esercitando, secondo il parametro dell’obbligatorietà, la pretesa punitiva dello Stato di far reprimere i fatti illeciti penali e di far infliggere le sanzioni previste ai loro autori, nelle ipotesi tassativamente stabilite come reato dalla legge entrata in vigore prima del fatto commesso e nei modi previsti dalla legge processuale.

L’attività di governo della magistratura requirente, perciò, si sostanzia:

• nel controllo che l’organizzazione delle funzioni requirenti assicuri il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo (ex artt. 107, IV co., Cost. e 1 d.lgs. n. 106 del 2006);
• nella valutazione del candidato Pubblico ministero, oltre che sulla sua preparazione giuridica, sulle sue capacità di svolgere le funzioni requirenti in modo imparziale: – nel compiere, anche mediante la direzione della polizia giudiziaria, le attività di ricerca degli elementi di prova necessari per formulare o meno una ragionevole previsione di condanna o di applicazione di una misura di sicurezza diversa dalla confisca, cosi da esercitare in modo corretto, puntuale ed uniforme l’azione penale, anche svolgendo accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini (ex art. 358 c.p.p.); – nel partecipare al contraddittorio processuale nel rispetto delle garanzie difensive delle parti private e della posizione di terzietà ed imparzialità del Giudice; – nel controllare la legittimità della decisione del Giudice, ed in caso di riscontrati vizi, assumere gli eventuali rimedi; – nel porre in esecuzione la decisione del Giudice[11].

Il secondo risultato che l’operata biforcazione tra Consiglio Superiore giudicante e Consiglio Superiore requirente permette di raggiungere è l’eliminazione di ogni possibile indebita interferenza nella gestione sia della magistratura giudicante che di quella requirente, garantendo ad ognuna di loro di svolgere le rispettive funzioni in condizioni di reciproca autonomia ed indipendenza dagli altri poteri, con l’effetto finale di rinforzare l’assoluta terzietà ed imparzialità del Giudice di fronte alle parti processuali, compreso il Pubblico ministero.

3) L’istituzione dei due distinti Consigli Superiori per la magistratura giudicante e per quella requirente

Ognuno dei due Consigli Superiori, tra loro esattamente sovrapponilibili per caratteristiche, funzioni e garanzie[12], viene creato per rendere effettiva, “fornendola di apposita garanzia costituzionale”, la posizione di autonomia e di indipendenza di ciascuna delle due magistrature dell’ordine giudiziario dualista, che viene preservata da ogni intervento indebito capace “di turbarne… l’imparzialità e di comprometterne l’applicazione del principio secondo cui i magistrati”, tanto della giudicante quanto della requirente, “sono soggetti solo alla legge“, sia se l’intervento provenga dall’interno della magistratura di appartenenza; sia se la pressione venga esercitata dall’esterno, ossia da ogni altro potere, compresa la parallela e diversa magistratura, pur appartenente allo stesso ordine giudiziario[13].

Volendo rinforzare le altre garanzie costituzionali dei componenti dell’ordine giudiziario dualista, che “risultano dalla riserva di legge (art. 108), dall’assunzione dei magistrati, in via normale, mediante pubblico concorso (art. 106), dall’inamovibilità (art. 107)”, e che, sia detto per inciso, la riforma Meloni/Nordio non ha toccato minimamente, si è concentrato ogni provvedimento relativo alle due distinte carriere dei magistrati ordinari “nella competenza assoluta ed esclusiva” del rispettivo Consiglio Superiore della Magistratura, giudicante o requirente[14].

Ciascun Consiglio Superiore è “un organo che, mentre realizza una particolare forma di autonomia, pel fatto di essere espresso in prevalenza dallo stesso corpo giudiziario” rispettivamente amministrato, è “presieduto dal Capo dello Stato, in considerazione della qualità che questi riveste di potere neutro e di garante della  Costituzione, ed è altresì fornito di una serie di guarentigie corrispondenti al rango spettantegli, nella misura necessaria a preservarlo da influenze che, incidendo direttamente sulla propria autonomia, potrebbero indirettamente ripercuotersi sull’altra affidata alla sua tutela”, ossia l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati sottoposti al proprio governo nello svolgimento delle funzioni giudiziarie, a seconda dei casi giudicanti o requirenti[15].

Seguendo l’insegnamento della Corte Costituzionale, va evidenziato che, oggi, ognuno dei Consigli Superiori, pur essendo lo strumento essenziale dell’autonomia della rispettiva branca dell’ordine giudiziario amministrato in forza delle competenze attribuitegli dagli artt. 105, 106 e 107 Cost., non può essere considerato il rappresentante, in senso tecnico, di quella parte della magistratura governata, “di guisa che, attraverso di esso, se ne realizzi immediatamente il cosiddetto autogoverno”.

Una simile raffigurazione, infatti, è contraddetta dalla “composizione mista”[16] dei due Consigli Superiori, ognuno dei quali è presieduto dal Presidente della Repubblica e composto, oltre che dai due rispettivi membri di diritto, che sono il Presidente della Corte di Cassazione, per quello giudicante, ed il Procuratore Generale della medesima Corte, per quello requirente[17], da membri estratti per sorteggio, che durano in carica quattro anni, non possono partecipare alla procedura di sorteggio successiva e non possono, finchè sono in carica, essere iscritti negli albi professionali, far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale:

– per un terzo da un elenco di professori ordinari di Università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune[18], compila mediante elezione entro sei mesi dall’elezione, in modo da evitare che la scelta “possa essere eccessivamente influenzata dalla contingenza costituita dalla concreta formazione dei Consigli Superiori”, come spiegato nella relazione di presentazione del disegno di legge costituzionale Meloni/Nordio;

– per due terzi, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e quelli requirenti, “nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge” (art. 104, co. IV, Cost.).

            Ciascun Consiglio elegge il proprio VicePresidente tra i componenti designati mediante sorteggio dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune.

In base a questa struttura si può, tutt’al più, parlare dei due Consigli Superiori come di organi di garanzia “a composizione parzialmente rappresentativa”[19] di ciascuna magistratura, nel senso che essi sono formati in netta prevalenza da membri tratti dalla medesima magistratura di riferimento, che, selezionati mediante sorteggio (a parte il membro di diritto), concorrono a svolgere con gli altri membri “laici” i compiti di amministrazione giudiziaria con lo scopo di assicurare, facendo uso esclusivamente delle loro conoscenze tecnico-giuridiche e senza poter rappresentare alcun tipo di interesse personale o di gruppo, il miglior funzionamento, l’autonomia e l’indipendenza della magistratura di appartenenza, nei modi e nei termini stabiliti dalle leggi di ordinamento giudiziario.

Secondo gli indirizzi della Corte Costituzionale, la tesi dell’autogoverno di ciascuna magistratura da parte del rispettivo Consiglio Superiore è, quindi, da respingere a causa sia della presidenza conferita al Capo dello Stato; sia della presenza di membri non tratti dall’ordine giudiziario, tra i quali viene eletto da ciascun Consiglio il Vice-Presidente, che affianca il Presidente.

Risulta, perciò, evidente che la formazione composita dei due Consigli è l’accorgimento predisposto dal legislatore costituente per attuare e mantenere una costante saldatura dell’ordine giudiziario “con l’apparato unitario dello Stato, pur senza intaccarne le proclamate e garantite autonomia e indipendenza”[20].

Ai due Consigli Superiori, pertanto, è conferito il compito di sottrarre ogni componente della magistratura ordinaria di rispettiva competenza da qualsiasi interferenza indebita che possa provenire tanto da poteri esterni all’ordine giudiziario dualista, e soprattutto da quello esecutivo, come a lungo era accaduto nel regime giuridico precedente alla Costituzione del 1948, nel quale il Ministro della Giustizia era il capo dell’amministrazione giudiziaria; quanto da organi interni all’una e all’altra carriera giudiziaria attraverso l’esercizio scorretto delle funzioni giudiziarie, in particolare di quelle di direzione, così da preservare al meglio l’autonomia e l’indipendenza di ciascuna branca della magistratura ordinaria anche nei rapporti reciproci.

A tal fine, ogni Consiglio Superiore, in attuazione delle norme di ordinamento giudiziario, provvede all’attività di gestione amministrativa della magistratura ordinaria di propria competenza, che è chiaramente “strumentale” rispetto alla finalità fondamentale di assicurare l’esercizio imparziale dell’amministrazione della giustizia da parte dei magistrati investiti delle funzioni giudiziarie, o giudicanti o requirenti[21].

Ciascun Consiglio Superiore della Magistratura diviene, quindi, la “pietra angolare” della propria magistratura, al quale il legislatore costituzionale assegna la titolarità dei “poteri in ordine allo status” dei magistrati ordinari, professionali od onorari, sottoposti alla rispettiva competenza, che comporta l’attribuzione della potestà di deliberare, secondo le leggi di ordinamento giudiziario, “in via definitiva ed in posizione di indipendenza da altri poteri dello Stato”[22], su tutti i “provvedimenti riflettenti gli organi giudiziari”, rispettivamente giudicanti o requirenti, in tema di organizzazione del lavoro, assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità e conferimenti di funzioni (artt. 105 ss. Cost.).

Preso atto che tra il Consiglio Superiore della Magistratura giudicante o quello requirente, i magistrati e gli organi giudiziari ordinari ad essi rispettivamente sottoposti si viene a creare un collegamento istituzionale strettissimo, si può arrivare ad affermare che appartengono alla giurisdizione ordinaria solo i magistrati e gli organi giudiziari, giudicanti o requirenti, amministrati dai rispettivi Consigli Superiori[23] e sottoposti alla giurisdizione disciplinare dell’Alta Corte disciplinare.

Esercitando la funzione di governo autonomo di tipo amministrativo della rispettiva branca della magistratura ordinaria, ogni Consiglio Superiore assume l’indefettibile ruolo istituzionale di organo di garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia della ripartizione dell’ordine giudiziario di propria competenza nei confronti degli altri poteri dello Stato:

– sia nel senso che assicura a questi l’esercizio imparziale delle funzioni giudiziarie, a seconda dei casi giudicanti o requirenti, da parte di ciascun singolo magistrato, o della giudicante o della requirente;

– sia nel senso che tutela l’imparzialità di ogni magistrato nello svolgimento delle funzioni affidategli dalle pressioni indebitamente esercitabili dai rappresentanti degli altri poteri, pubblici o privati, o dai componenti della propria carriera o da quelli dell’altra carriera[24].

Ciascun Consiglio Superiore provvede a gestire lo stato giuridico dei magistrati ordinari di propria competenza, che è delineato, nei suoi aspetti fondamentali, dalla stessa Costituzione negli artt. 105 ss., come modificati dalla legge costituzionale Meloni/Nordio, con lo stabilire:

• che “le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge” (art. 108, I co., Cost.);
• che i magistrati ordinari sono assunti, assegnati, trasferiti, sottoposti a valutazioni di professionalità e a conferimenti di funzioni “secondo le norme dell’ordinamento giudiziario” (art. 105 Cost.);
• che le nomine dei magistrati ordinari “hanno luogo per concorso”, potendo la legge sull’ordinamento giudiziario “ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli” (art. 106, co. I e II, Cost.);
• che solo “su designazione del Consiglio Superiore della Magistratura giudicante possono essere chiamati all’ufficio di Consiglieri di Cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche, magistrati appartenenti alla magistratura requirente con almeno quindici anni di esercizio delle funzioni e avvocati che abbiano quindici anni di esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori” (art. 106, co. III, Cost.)[25];
• che i magistrati, giudicanti o requirenti, godono della garanzia della inamovibilità dalla sede e dalla funzione, potendo essere dispensati o sospesi dal servizio o destinati ad altre sedi o funzioni solo in seguito a decisione del rispettivo Consiglio Superiore, adottata o per i motivi e con le garanzie stabilite dalle norme di ordinamento giudiziario per ragioni di servizio volte ad assicurare la continuità e la prontezza della funzione giudiziaria o con il loro consenso (art. 107, co. I, Cost.)[26];
• che i magistrati, giudicanti o requirenti, si distinguono tra loro soltanto per la diversità delle funzioni svolte, con l’effetto di poter esser sottoposti esclusivamente a differenziazioni derivanti “dalla diversità dei compiti cui essi sono assegnati”[27] (art. 107, co. 3, Cost.), tra i quali può farsi rientrare anche la direzione organizzativa dell’ufficio giudiziario.

E’ interessante evidenziare a proposito della previsione contenuta nel terzo comma dell’art. 107 Cost., che la Corte Costituzionale ha precisato che, poiché i magistrati, sia giudicanti che requirenti, si differenziano unicamente per le funzioni svolte e devono operare “in piena autonomia funzionale… e organica (art. 104, comma 1, Cost.)”, non possono a loro applicarsi gli istituti connessi con il principio gerarchico tipico dell’organizzazione burocratica della pubblica amministrazione, che consentono al superiore gerarchico di controllare e condizionare l’iniziativa del singolo funzionario amministrativo subordinato, come il potere di impartire ordini o di sostituirsi al sottoposto o il potere di annullare l’atto adottato dall’organo inferiore[28].

La distinguibilità dei magistrati esclusivamente in base alla funzioni esercitate, però, non esclude che le funzioni giudiziarie “siano fra loro graduate secondo l’importanza che esse hanno nello stesso ordine del processo”; e non comporta “affatto che ai magistrati venga riconosciuta una posizione di assoluta parificazione…”.

Secondo la Corte, “una parificazione tra i magistrati esiste”, in forza dei disposti costituzionali che rendono i magistrati soggetti unicamente alla legge, “solo per quanto riguarda l’esercizio delle funzioni istituzionali e gli atti ai quali esse si ricollegano, i quali sono emanati in base alla legge e sono sottratti a qualsiasi sindacato che non sia quello espressamente preveduto dalle leggi processuali”; ma “tale parificazione … non sussiste relativamente alla posizione soggettiva che, al di fuori delle predette funzioni, i magistrati assumono nell’ordinamento giudiziario, nel quale ovviamente, in vista della crescente importanza delle funzioni in rapporto alle fasi del processo, sono connessi affidamento di incarichi direttivi e titolarità di uffici”[29].

Seguendo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, si può fondatamente ritenere che nel concetto di direzione di un ufficio giudiziario rientri anche “il potere … di predisporre una razionale organizzazione” dell’attività giudiziaria, che può “prevedere una ripartizione preventiva del lavoro fra i vari magistrati … al solo fine di una efficiente organizzazione dell’ufficio e di una necessaria e razionale distribuzione del lavoro giudiziario”[30].

Spetta, perciò, a ciascun Consiglio Superiore della Magistratura, tra gli altri compiti, controllare che l’esercizio della potestà direzionale dell’Ufficio giudiziario da parte del magistrato dirigente sia svolta per promuovere e assicurare l’esclusiva sottoposizione alla legge dei magistrati addetti all’Ufficio e non vada, invece, ad incidere negativamente, mediante l’adozione di inammissibili moduli gerarchico-burocratici, sulla loro autonomia nel momento in cui affrontano la specifica controversia assegnata, che, nell’espletamento  delle proprie funzioni, giudicanti o requirenti, devono, invece, risolvere mediante l’applicazione della legge vigente e nel rispetto delle norme sul giusto processo.

Nell’esercizio del governo autonomo della magistratura ordinaria di rispettiva competenza[31], ciascun Consiglio Superiore ha il potere di controllare la legittimità dei provvedimenti assunti dal magistrato dirigente per organizzare la ripartizione dei compiti all’interno dell’Ufficio giudiziario giudicante o requirente, al fine di garantire tanto l’autonomia e la professionalità di ciascun componente dell’ordine giudiziario quanto il buon andamento e l’imparzialità dell’attività giudiziaria secondo le caratteristiche proprie, a seconda dei casi, della funzione giudicante o di quella requirente.

4) La natura amministrativa degli atti dei Consigli Superiori

Per la gestione dei magistrati di rispettiva competenza, ciascun Consiglio Superiore adotta dei provvedimenti in tema di organizzazione degli uffici, assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità e conferimento di funzioni, che hanno natura intrinsecamente amministrativa, così da essere sottoposti al controllo giurisdizionale del Giudice amministrativo.

In questo senso il Giudice delle leggi ha dichiarato non fondata, in riferimento agli artt. 100, comma I, 104, 105, 24, comma I, 103, 102, comma II, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma II, della l. n. 195 del 1958, secondo cui contro i provvedimenti riguardanti i magistrati e adottati, a seconda dei casi, con la forma del decreto presidenziale o ministeriale, in conformità delle deliberazioni del Consiglio Superiore, è ammesso ricorso al Giudice amministrativo per motivi di legittimità attinenti tanto al decreto, quanto alla deliberazione.

Per rigettare la tesi dell’asserita insindacabilità della legittimità degli atti del Consiglio Superiore relativi allo stato giuridico dei magistrati da parte di organi ad esso estranei, la Consulta ha ricordato che il Consiglio, pur non essendo “parte della pubblica amministrazione”, in quanto è estraneo al complesso organizzativo che fa capo direttamente o al Governo dello Stato o a quello delle Regioni, ed all’altro complesso cui dà vita l’amministrazione indiretta (collegato al primo attraverso l’esercizio di forme varie di controllo ad esso attribuite), esercita ugualmente attribuzioni dall’indubbia indole amministrativa, quali sono le “misure disposte nei casi concreti in applicazione delle norme relative all’assunzione ed alla carriera dei magistrati”.

La Corte, per contrastare “l’asserzione, contenuta in alcune decisioni del Consiglio di Stato, del carattere preparatorio da assegnare all’attività di detto organo rispetto a quella esplicata con l’emanazione dei decreti previsti dall’art. 17” della l. n. 195, ai quali si verrebbe in tal modo ad attribuire una natura costitutiva “degli effetti giuridici riguardanti i magistrati che ne sono destinatari”, ha osservato che all’opposto con “chiara dizione” gli artt. 105, 106, 107, 110 Cost. “attribuiscono proprio alla sola competenza del Consiglio Superiore tutti i provvedimenti di stato comunque riguardanti i magistrati, secondo poi è specificato dall’art. 10 e successivi della l. n. 195 del 1958, emessa in attuazione del precetto costituzionale, che fanno riferimento ai poteri deliberanti dell’organo medesimo”[32].

Recependo l’indirizzo della Corte Costituzionale, si può ritenere che i decreti dell’esecutivo indicati nel I comma dell’art. 17 della legge del 1958 hanno la funzione di conferire alle decisioni dell’organo deliberante, ossia il Consiglio Superiore, “la forma che, sulla base dei principi fondamentali del sistema, è prescritta per i provvedimenti aventi indole sostanziale amministrativa”, ai fini della sottoposizione dei decreti stessi tanto al controllo finanziario quanto al sindacato di stretta legittimità svolto da un organo appartenente al potere giurisdizionale in modo da “soddisfare l’imperativo” dell’art. 24 Cost., che vuole assicurare “la difesa in giudizio, cioè avanti ad un Giudice, e con il debito procedimento legale” a tutti, e quindi pure agli appartenenti alla magistratura (tanto requirente quanto giudicante), che possono essere lesi nei propri diritti ed interessi legittimi dalle deliberazioni del proprio Consiglio Superiore assunte in violazione di legge.

Non reputando corretto deferire alla giurisdizione ordinaria i ricorsi dei magistrati ordinari, giudicanti o requirenti, avverso i provvedimenti sul loro status per “la confluenza che verrebbe a verificarsi negli appartenenti allo stesso ordine, di destinatari dei provvedimenti” del rispettivo Consiglio Superiore di appartenenza e di Giudici della regolarità dei medesimi[33], l’organo giudicante competente, come stabilito dal II comma dell’art. 17 della legge in commento, non può che essere quello amministrativo, in capo al quale, in forza degli artt. 103 e 113 Cost., si concentra, soprattutto “nella materia del pubblico impiego, qual’è quella de qua, ogni specie di tutela sia dei diritti che degli interessi”[34].

Pertanto, ognuno dei due Consigli Superiori,  proprio perché opera in attuazione e nel rispetto delle leggi di ordinamento giudiziario, è sottoposto alla giurisdizione del Giudice amministrativo, in attuazione degli artt. 24 e 113 Cost., “i quali garantiscono il soddisfacimento effettivo dei diritti e degli interessi accertati in giudizio nei confronti di qualsiasi soggetto; e quindi anche nei confronti di qualsiasi atto della pubblica autorità, senza distinzioni di sorta, pur se adottato da un organo avente rilievo costituzionale qual è il Consiglio Superiore della Magistratura”[35].

Secondo la Consulta, inoltre, l’art. 4 l. 12 aprile 1990 n. 74, nella parte in cui, sostituendo il II comma dell’art. 17 della l. n. 195 del 1958, attribuisce al solo Tar del Lazio la competenza a decidere sui ricorsi in primo grado avverso i provvedimenti riguardanti i magistrati ordinari, non contrasta con gli artt. 3, 24 e 125 Cost., in quanto la deroga in tal modo disposta alla regola generale del foro della sede di servizio del pubblico dipendente per le controversie di lavoro appare trovare un pieno fondamento giustificativo sia nella “peculiarità dello status dei magistrati ordinari, in gran parte orientato dalla stessa Costituzione”, sia nella particolare posizione assicurata al Consiglio Superiore nell’organizzazione dei pubblici poteri di “organo di garanzia” e “di sicuro rilievo costituzionale”.

La Corte ha, perciò, affermato che gli atti del Consiglio Superiore concernenti lo status dei magistrati ordinari devono poter essere impugnati in sede giurisdizionale per la “grande regola accolta dall’art. 24 Cost. che dà tutela generalizzata ai diritti soggettivi e agli interessi legittimi”; ed ha aggiunto che la scelta fatta dal legislatore ordinario con la norma contestata di accentrare i correlativi ricorsi in primo grado davanti al Tar Lazio appare del tutto rispondente all’esigenza “largamente avvertita circa l’uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado” nella delicata e costituzionalmente rilevante materia del rapporto di lavoro dei magistrati ordinari[36].

Si deve notare che i compiti definiti negli artt. 105 ss. Cost. per ciascun Consiglio Superiore devono essere svolti, in attuazione delle norme sull’ordinamento giudiziario, con un ineliminabile spazio di discrezionalità, che ognuno dei due Consigli esercita con specifico riguardo alle caratteristiche proprie, da un lato, delle attività giudicanti svolte dalla magistratura giudicante; e dall’altro lato, delle attività inquirenti/requirenti esercitate dalla magistratura del Pubblico ministero, in quanto amministrare la magistratura giudicante è ben differente dall’amministrare la magistratura requirente a causa dell’intrinseca diversità delle funzioni giudiziarie rispettivamente svolte, che sono complementari ma ben difformi.

Ai sensi dell’art. 108 Cost., che prevede una riserva di legge relativa, è’ compito della legge di ordinamento giudiziario “garantire lo status di indipendenza della magistratura sia giudicante che requirente”, stabilendo norme sulla gestione di ciascuna magistratura ordinaria:

 – in alcune ipotesi a contenuto strettamente vincolante per l’operato di ciascun Consiglio Superiore, come quando si disciplinano situazioni di carattere oggettivo la cui valutazione è operata direttamente dalla legge con una disposizione generale[37];

– in altre ipotesi a contenuto obbligatorio ma con il riconoscimento di uno spazio valutativo per ciascun Consiglio Superiore.

            In proposito è utile ricordare che il Giudice delle leggi ha statuito che al legislatore ordinario non è consentito predeterminare i criteri generali di valutazione e di selezione degli aspiranti agli uffici direttivi[38]  e le conseguenti modalità di nomina “in termini così analitici e dettagliati da rendere strettamente esecutive e vincolate le scelte relative alle persone cui affidare la direzione degli stessi uffici, annullando di conseguenza ogni margine di apprezzamento e di valutazione discrezionale, assoluta o comparativa, dei requisiti dei diversi candidati” da parte del Consiglio Superiore della Magistratura, oggi si deve dire, o giudicante o requirente.

            E’ incontestabile che questo principio è applicabile per ogni altra competenza riservata ai due Consigli Superiori per il conferimento di funzioni sulla base di una comparazione valutativa delle professionalità di più aspiranti, come avviene per gli incarichi semi-direttivi di Presidente di Sezione negli uffici giudicanti; di Procuratore Aggiunto, Avvocato Generale o addetto alla Procura Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo negli uffici requirenti; gli incarichi per la formazione presso la Scuola Superiore della Magistratura o presso il Distretto di Corte di Appello; gli incarichi presso la  Segreteria dei Consigli Superiori o presso il Massimario della Cassazione, etc.

Seguendo il pensiero della Corte, dunque, si può affermare che ognuno dei due Consigli Superiori, ogni volta che compie valutazioni sull’operato di un magistrato, è un organo dotato di un intrinseco spazio di autonomia di giudizio che il legislatore ordinario può solo orientare, senza comprimere, per assicurare il buon andamento del governo della propria magistratura attraverso la fissazione di criteri di valutazione dei magistrati, giudicanti o requirenti, “sufficientemente precisi”, “definiti e razionali” nel “condurre, attraverso una loro valutazione sia analitica che globale, alla corretta individuazione del più idoneo degli aspiranti” ad un certo ufficio giudiziario[39].

5) La deformazione correntizia della discrezionalità nell’attività di governo della magistratura

Si deve rimarcare che nel tempo la discrezionalità valutativa riconosciuta dal legislatore ordinario al Consiglio Superiore della Magistratura è stata spesso strumentalizzata da alcuni dei membri togati espressi dalle componenti interne all’Associazione Nazionale Magistrati.

Le correnti associative possono essere definite come raggruppamenti di magistrati fondati sulle diverse concezioni culturali della giurisdizione, giudicante e requirente, e attualmente articolati, a livello nazionale e per ogni distretto di Corte di Appello, in Magistratura Democratica, Area Democratica per la Giustizia, Unità per la Costituzione, Magistratura Indipendente, Articolo 101[40]. Tutte le componenti interne hanno sino ad ora concorso nelle elezioni, non solo degli organismi interni all’Associazione Nazionale, ma anche dei membri elettivi del Consiglio Superiore, dei Consigli Giudiziari presso i distretti di Corte di Appello e del Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione[41].

Essendo in competizione tra loro, le correnti associative interne hanno mirato, ovviamente, ad espandersi, cercando consensi tra gli iscritti all’Associazione Nazionale anche mediante l’accaparramento, a scapito di una corretta valutazione comparativa dei parametri del merito, dell’attitudine e dell’anzianità dei diversi candidati, dei posti direttivi o semi-direttivi, di quelli formativi e degli altri di maggior rilievo (come quelli presso la Corte o la Procura Generale di Cassazione, la Procura Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo, il Massimario, etc.), che sono stati progressivamente trasformati in collettori di consenso verso la componente interna, non solo perché ne dimostravano la capacità di far conferire nomine di prestigio; ma anche perché permettevano al magistrato prescelto per meriti correntizi per l’esercizio di funzioni incidenti sull’operato di altri magistrati di orientare le scelte di questi ultimi nelle diverse elezioni, dimostrando, così, la sua fedeltà alla componente che ne aveva determinato la nomina.

Questo triste fenomeno si è sviluppato, soprattutto, da quando, per il sistema elettorale adottato, la scelta dei membri togati è stata influenzata in modo determinante dalle organizzazioni correntizie dell’Associazione Nazionale[42], che, poi, hanno mirato a condizionare l’attività dei membri eletti nella scelta dei magistrati da nominare ai vari incarichi collettori di consensi, indirizzandola verso i propri adepti[43].

Si è assistito di conseguenza per anni ad una gestione dei magistrati ordinari, soprattutto in materia di conferimento di incarichi direttivi e semi-direttivi, di tipo clientelare da parte di alcuni membri del Consiglio Superiore, posti al vertice delle correnti interne, che incontravano l’appoggio di quella parte dei membri laici più ideologicamente affini.

Per effetto del criterio clientelare dell’appartenenza alla corrente da parte del candidato prescelto, i parametri del merito e delle attitudini, pur definiti, unitamente a quello dell’anzianità, nelle circolari contenenti il testo unico sulla dirigenza giudiziaria elaborate dal Consiglio Superiore per autolimitare la propria discrezionalità nel rispetto della legge di ordinamento giudiziario, sono stati in realtà piegati ad una logica spartitoria che ha finito con il premiare, più che l’effettivo merito attitudinale, la fedeltà del prescelto alla corrente alla quale spettava quel determinato posto da conferire sulla base di una ripartizione dei posti in quel momento disponibili effettuata con il metodo a “pacchetto” per molteplici posti, in modo da poter accontentare, più o meno contestualmente, le diverse componenti interne al Consiglio Superiore, espresse dall’Associazione Nazionale, nel rispetto dei risultati riportati nelle elezioni per il Consiglio Superiore o negli organi centrali dell’Associazione Nazionale.

Operando in tal modo, i rappresentanti delle correnti eletti all’interno del Consiglio Superiore hanno sviluppato la base elettorale della corrente di appartenenza ed hanno concorso nell’individuazione dei propri successori nel Consiglio Superiore subentrante, anche al fine di assicurarsi da parte dei subentranti il conferimento di un incarico di proprio gradimento al momento del rientro nello svolgimento delle funzioni giudiziarie.

Tutto ciò ha comportato, da un lato, lo svilupparsi di un esteso contenzioso davanti al Giudice amministrativo tra i candidati esclusi e quello risultante vincitore del concorso interno per il conferimento dell’incarico giudiziario per “meriti” correntizi più che per meriti attitudinali; e, dall’altro lato, una notevole perdita di credibilità della magistratura ordinaria, soprattutto in seguito al c.d. scandalo dell’hotel Champagne dell’8 maggio 2019, quando autorevoli politici, esponenti dell’Associazione  Nazionale Magistrati e membri del Consiglio Superiore vennero intercettati dalla Procura della Repubblica di Perugia nel mentre cercavano di accordarsi per il conferimento di uno dei più importanti incarichi direttivi, ossia quello di Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma. 

6) L’apoliticità dei due Consigli Superiori e la loro composizione per sorteggio

Volendo contrastare in modo radicale la degenerazione correntizia nel conferimento degli incarichi giudiziari, la riforma Meloni/Nordio ha introdotto il sistema del sorteggio[44], da definire nel numero dei sorteggiati e nelle procedure con la legge di attuazione, anche per la scelta dei membri togati dei due distinti Consigli Superiori, oltre che per l’individuazione degli esperti di diritto di provenienza parlamentare[45].

Per verificare se il metodo di selezione adottato, fortemente contestato dai vertici dell’Associazione Nazionale Magistrati, sia compatibile con il fondamento costituzionale dei due Consigli Superiori occorre chiarire quale sia il loro ruolo istituzionale e se abbiano funzioni di natura politica, ossia se ed in che termini abbiano la capacità di incidere sulla definizione della politica giudiziaria del Paese, intesa come l’elaborazione delle linee strategiche dell’organizzazione degli apparati addetti all’esercizio delle funzioni giurisdizionali, tanto giudicanti quanto requirenti, e la determinazione delle risorse finanziarie e materiali a ciò destinate.

Nello Stato italiano, fondato sulla separazione dei poteri, la politica giudiziaria spetta agli organi, rispettivamente, del potere legislativo, cui compete adottare la legge di ordinamento giudiziario; e del potere esecutivo, cui spetta, per il tramite del Ministro della Giustizia, provvedere all’organizzazione ed al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia nei limiti delle spese di bilancio, ferme restando le attribuzioni dei due Consigli Superiori in tema di assunzioni, assegnazioni, valutazioni di professionalità, conferimento delle funzioni, organizzazione del lavoro che ciascun Consiglio esercita nel rispetto delle leggi di ordinamento giudiziario.

Ognuno dei due Consigli ha, quindi, essenzialmente, compiti di amministrazione della propria magistratura per tutto ciò che riguarda lo stato giuridico del magistrato giudicante o requirente, dando attuazione alle regole stabilite dal legislatore all’interno dell’organizzazione predisposta dal Ministro per il funzionamento dei servizi giudiziari[46].

In passato si era, invece, sostenuto, in forza del sistema elettivo adottato per la composizione del Consiglio Superiore anteriore alla riforma costituzionale Meloni/Nordio, che il Consiglio fosse espressione di democrazia partecipativa ed avesse un carattere tipicamente politico-rappresentativo in materia di governo della magistratura essendo composto sia da magistrati eletti attraverso il pluralismo interno alle loro forme associative sia da rappresentanti della sovranità popolare nominati dal Parlamento, così da essere abilitato a formulare gli indirizzi di politica giudiziaria espressi sia dalle forze politiche sia, ed in prevalenza, dai magistrati stessi[47], con l’effetto ulteriore di essere qualificato come il vertice organizzativo della magistratura proteso ad assicurare “il raccordo tra l’autonomia della funzione giudiziaria e le esigenze primarie della comunità civile” nella difesa rigorosa dell’indipendenza interna ed esterna del magistrato[48].

Queste tesi, che hanno trovato ampia risonanza all’interno dell’Associazione Nazionale Magistrati con le posizioni assunte nel tempo dalle diverse correnti, in realtà, cozzavano apertamente con la caratteristica dell’essere il Consiglio Superiore disegnato dalla Costituzione del 1948 l’organo di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, presieduto dal Presidente della Repubblica e strutturato con una composizione mista, in parte magistratuale ed in parte parlamentare, all’interno della quale ciascun membro non poteva essere portatore di alcun interesse personale o di gruppo, dovendo esclusivamente operare nella gestione amministrativa e disciplinare dell’ordine giudiziario nei termini e nei modi stabiliti dalla legge di ordinamento giudiziario, facendo ricorso, unicamente, alla propria professionalità, maturata con l’esperienza, a seconda dei casi, magistratuale, professorale o forense.

Accanto ai tre membri d’ufficio, ossia il Presidente della Repubblica, il Primo Presidente ed il Procuratore Generale della Corte di Cassazione, il Consiglio Superiore presentava una struttura articolata, per due terzi magistratuale e per un terzo parlamentare, che era individuata mediante il sistema selettivo della elezione, così che la componente  parlamentare era eletta “dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio”; e quella magistratuale era eletta “da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie”.

Essendo stato configurato come organo di garanzia istituito per assicurare il governo autonomo ed indipendente dell’ordine giudiziario sia in campo amministrativo che disciplinare, in modo da escludere i compiti che nel passato regime erano stati assegnati al Ministro della Giustizia, il metodo della selezione per elezione, tuttavia, doveva essere inteso come la tecnica organizzativa idonea a garantire, non una rappresentanza di interessi presenti all’interno della magistratura o del Parlamento, ma la rappresentanza istituzionale, rispettivamente:

• per due terzi dell’ordine giudiziario nel suo complesso, con membri tratti al suo interno “tra gli appartenenti alle varie categorie”, che si facevano portatori delle professionalità magistratuali maturate come giudicanti o requirenti, di merito o di legittimità;
• per un terzo del Parlamento in seduta comune, attraverso gli esperti di diritto, che si facevano portatori delle professionalità maturate nel mondo accademico e forense.

Per comprendere come il metodo dell’elezione per la selezione dei membri determinasse unicamente una rappresentanza istituzionale all’interno del Consiglio Superiore inteso come organo di garanzia, è utile ricordare che, nel corso del dibattito in Assemblea Costituente, nella seduta del 25 novembre 1947, il liberale Condorelli, presago di quanto sarebbe poi avvenuto con il radicarsi del correntismo all’interno della magistratura associata, presentò un emendamento con il quale la componente dei due terzi del Consiglio Superiore sarebbe stata scelta “fra tutti i magistrati direttamente dalla legge, in base all’ anzianità di carriera e con criteri di distribuzione territoriale per categoria”.

A suo avviso, sarebbe stato opportuno assicurare meglio l’indipendenza “istituzionale” (ossia interna) dell’ordine giudiziario e dei magistrati evitando i pericoli scaturenti dall’elettoralismo della componente togata nell’organo preposto all’amministrazione del personale giudiziario e consistenti nelle interdipendenze che si sarebbero create in occasione delle riunioni elettorali fra magistrati candidati e magistrati elettori in materie strettamente attinenti ad interessi personali, quali trasferimenti, promozioni, scrutini, etc.

Egli, allora, partendo dalla considerazione che l’esercizio di funzioni esclusivamente tecniche e amministrative quali quelle del Consiglio Superiore non richiedeva la formulazione da parte del corpo elettorale togato di orientamenti politici, propose che i rappresentanti dei magistrati fossero scelti con un sistema di designazione rigido fissato per legge, che meglio avrebbe protetto l’indipendenza dei singoli magistrati[49].

Nel corso della stessa seduta, dopo la bocciatura della proposta di Abozzi di comporre il Consiglio Superiore esclusivamente di magistrati, l’Assemblea approvò l’emendamento di Scalfaro “due terzi magistrati e un terzo designati dal Parlamento”, aggiungendo la previsione che la componente dei due terzi di magistrati sarebbe stata scelta (riservandosi, però, al Comitato di redazione la scelta finale sul termine più opportuno ad indicare il principio) “da tutti i magistrati fra gli appartenenti alle diverse categorie” (come indicato negli emendamenti di Perlingieri, Scalfaro e Abozzi), “secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario” (come suggerito nel testo della Commissione per la Costituzione).

Per quanto concerneva l’altra componente,  l’Assemblea stabilì senza contrasti che sarebbe stata scelta dal Parlamento, fuori del proprio seno (secondo l’emendamento del democristiano Scalfaro), fra professori ordinari di materie giuridiche nelle Università e avvocati dopo quindici anni di esercizio, i quali durante la carica non avrebbero potuto essere iscritti negli albi professionali o essere membri del Parlamento o di un Consiglio regionale, venendo, invece, respinta la proposta della Commissione di inserire tra le categorie degli eleggibili dal Parlamento pure i magistrati a riposo dell’ordine giudiziario e di quello amministrativo.

In questo modo, risultava chiaro che l’elezione dei membri “laici” era costitutiva unicamente della rappresentanza istituzionale del Parlamento in seduta comune, che veniva effettuata per il tramite di esperti di diritto esterni al Parlamento stesso per attutirne la portata politica, che operavano all’interno di un Consiglio Superiore a composizione in prevalenza magistratuale.

Vennero, invece, respinti sia l’emendamento di Condorelli (P.L.I.) sulla designazione “fra tutti i magistrati direttamente dalla legge, in base all’anzianità di carriera e con criteri di distribuzione territoriale per categoria”; e sia quello di Targetti (P.S.I.) sulla elezione dei membri togati “da tutti i magistrati fra gli appartenenti alle varie categorie, in rappresentanza di ciascuna di queste”.

Ebbene, proprio la bocciatura di questi due emendamenti, che prevedevano un collegamento rappresentativo tra il membro togato designato e la categoria magistratuale di appartenenza, permette di affermare, con maggior sicurezza, che l’elezione dei togati era costitutiva esclusivamente della rappresentanza istituzionale dell’ordine giudiziario nel suo complesso, all’interno di un Consiglio Superiore a composizione anche di provenienza parlamentare.

Venendo ai giorni nostri, e sulla base pure dell’attento esame del dibattito che si sviluppò in Assemblea Costituente in sede deliberante, si può affermare che ai due Consigli Superiori introdotti dalla riforma costituzionale Meloni/Nordio non spetta elaborare alcuna politica giudiziaria, avendo la funzione precipua di garantire l’autonomia e l’indipendenza delle rispettive magistrature, provvedendo alla gestione delle rispettive carriere magistratuali nel rispetto delle disposizioni di ordinamento giudiziario elaborate dal Parlamento e delle prerogative del Ministro per l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi giudiziari, avendo, però, la facoltà di fornire il proprio apporto consultivo al Parlamento nella elaborazione delle leggi di ordinamento giudiziario ed al Ministro nella predisposizione dei servizi relativi alla giustizia, in virtù dei poteri gestionali di tipo amministrativo esercitati.

Essendo abilitato a compiere scelte, non di natura politica, bensì di gestione dello status dei magistrati secondo le leggi di ordinamento giudiziario, ogni Consiglio Superiore ha una composizione che assicura nello stesso tempo:

• sia il collegamento di ciascuna branca dell’ordine giudiziario dualista con gli altri poteri dello Stato attraverso la presidenza affidata al Presidente della Repubblica e il terzo dei membri di nomina parlamentare;
• sia l’autonomia e l’indipendenza della magistratura di riferimento con la presenza per due terzi di membri provenienti dalla stessa magistratura, ai quali si aggiunge l’organo posto al vertice funzionale, ossia, a seconda dei casi, o il Primo Presidente o il Procuratore Generale della Corte di Cassazione.

Per depotenziare l’influenza dei gruppi parlamentari e delle correnti dell’Associazione Nazionale Magistrati, la riforma costituzionale in esame, eliminando il sistema della elezione, prevede che i membri sono scelti:

• o per il ruolo istituzionale ricoperto, e cioè il Presidente della Repubblica in quanto Capo dello Stato e rappresentante dell’unità nazionale; il Primo Presidente o il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione in quanto all’apice dell’organo giudicante o requirente posto al vertice della corrispettiva funzione giurisdizionale;
• o per sorteggio: a) da una parte, per un terzo all’interno della lista di esperti di diritto compilata dal Parlamento in seduta comune; b) dall’altra parte, per due terzi tra i magistrati della rispettiva magistratura nei termini stabiliti con legge ordinaria.

Nonostante le catastrofiche prospettazioni dei vertici dell’Associazione Nazionale Magistrati, in realtà, il sistema del sorteggio produce degli effetti molto positivi:

– da un lato, impedisce in modo drastico alle correnti interne all’Associazione di incidere sulla selezione dei membri togati, che, in tal modo, sono posti nelle condizioni di svolgere la delicata funzione di amministrazione della magistratura di rispettiva competenza secondo la propria professionalità e senza alcun vincolo di mandato correntizio, che ineluttabilmente deforma le scelte di gestione, che vanno, invece, effettuate secondo valutazioni strettamente tecnico-giuridiche nel rispetto dei criteri stabiliti dalla legge di ordinamento giudiziario[50];

– dall’altro lato, attenua notevolmente il legame politico tra gli esperti di diritto sorteggiati ed i gruppi parlamentari che hanno contribuito a farli eleggere nell’elenco dei sorteggiabili, così da permettere anche ai membri “laici” l’espletamento delle funzioni consiliari secondo giudizi strettamente tecnico-giuridici e non secondo indicazioni di partito.

Superando i difetti del sistema elettivo precedente, nel quale, per lo più, i membri togati seguivano logiche corporative correntizie e i membri laici erano influenzati dalle indicazioni del partito politico di provenienza, ciascun sorteggiato diviene il portatore all’interno del Consiglio Superiore della professionalità maturata, a seconda dei casi, in ambito universitario, forense o magistratuale, che utilizza ai fini del corretto esercizio delle potestà consiliari di amministrazione dello status giuridico dei magistrati di rispettiva competenza. E si consideri che è proprio la composizione mista di ciascun Consiglio a garantire che le funzioni di amministrazione della magistratura siano aperte al contributo della scienza giuridica e della professione forense, che mitigano ed arricchiscono l’apporto della professione magistratuale, così da contrastare forme deleterie di corporativismo.

Per queste ragioni è decisamente da apprezzare lo sforzo compiuto dalla legge di riforma costituzionale per debellare le forme di correntismo clientelare o di gestione partitica, che possono svilupparsi come un cancro nell’esercizio del governo autonomo della magistratura ordinaria[51].

Si deve, tuttavia, rilevare che la riforma presenta, in apparenza, l’aspetto controverso di disciplinare la componente togata di ciascun Consiglio Superiore, pari ai due terzi dei componenti non d’ufficio, con un sistema di sorteggio che viene introdotto senza prevedere un criterio per l’individuazione dei sorteggiabili tra il corpo giudiziario interessato, il quale, per esigenze di razionalità dell’organismo collegiale, deve essere rappresentato all’interno del Consiglio Superiore preposto alla sua amministrazione (nei modi e nei termini stabiliti dalla legge di ordinamento giudiziario) in modo non dissimile dalla rappresentanza laica sorteggiata nella lista degli eletti dal Parlamento in seduta comune.

L’art. 3 della legge di riforma costituzionale si limita, difatti, a prevedere che spetta alla futura legge di attuazione definire il numero dei sorteggiati e le procedure da seguire per l’effettuazione del sorteggio senza predeterminare la platea dei sorteggiabili, con l’effetto di creare una marcata differenza rispetto alla componente “laica”, che è, invece, sorteggiata all’interno di un elenco di professori ordinari dell’Università in materie giuridiche e avvocati con quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune deve formare mediante elezione entro sei mesi dal proprio insediamento.

Si potrebbe, così, pensare, come sostenuto dai detrattori della riforma costituzionale[52], che i due terzi dei componenti dei due Consigli Superiori possano essere selezionati per pura casualità senza alcuna valutazione della loro capacità a svolgere delicati e complessi poteri di gestione del rispettivo corpo di magistrati, che, esercitando funzioni pubbliche, giudicanti o requirenti, incidenti sulla protezione dei diritti di libertà dei cittadini, avrebbero bisogno di essere amministrati da soggetti di elevata professionalità magistratuale, selezionati in modo oculato per la loro già dimostrata capacità a svolgere compiti di gestione[53].

Per ribattere a tale assunto si deve, innanzitutto, rilevare, che l’art. 3 della legge di revisione costituzionale, nella parte in cui modifica l’art. 104 Cost. con l’introdurre il metodo del sorteggio al posto di quello elettivo per la selezione dei componenti scelti non d’ufficio (ossia, non in virtù del ruolo ricoperto nell’ordinamento giuridico), rimandando alla legge la determinazione del numero dei sorteggiati e delle procedure di sorteggio, sostanzialmente replica la tecnica redazionale utilizzata per la formulazione originaria del IV co. dell’art. 104 Cost., che stabiliva che, mentre la componente per un terzo eletta dal Parlamento in seduta comune andava scelto “tra professori ordinari di Università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio”, l’altra componente dei due terzi era eletta “da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie”.

Così recitando, il IV co. dell’art. 104 Cost., nella stesura del 1948, implicitamente rimetteva alla legge di attuazione la determinazione dei requisiti per l’elettorato attivo e passivo dei membri magistratuali. E difatti, l’art. 24 l. n. 195 del 1958, come succ. mod., attualmente prevede, in attesa dell’entrata in vigore della riforma costituzionale Meloni/Nordio, che all’elezione partecipano tutti i magistrati ai quali siano conferite le funzioni giudiziarie (salvo quelli sospesi dall’esercizio delle funzioni ex artt. 30 e 31 r.d. lgs. n. 511 del 1946, come succ. mod.); e sono eleggibili i magistrati che, al tempo della convocazione delle elezioni, abbiano conseguito la terza valutazione di anzianità (fatte salve le eccezioni ivi previste).

L’osservazione svolta permette di affermare che rientra nella tradizione costituzionale italiana il differenziare il comune sistema di selezione adottato per l’individuazione della componente “togata”, per i due terzi, e di quella “laica”, per un terzo, nella parte in cui la platea dei nominabili di quest’ultima è fissata dalla stessa Costituzione, mentre quella dell’altra componente è rimessa alla legge di attuazione, dimodocchè alcuna contestazione può essere mossa alla disciplina introdotta nel co. 1 dell’art. 3 della legge costituzionale di riforma nella parte in cui modifica il IV co. dell’art. 104 Cost..

Chiarito ciò, si può ritenere che la futura legge di attuazione della nuova previsione costituzionale, nell’introdurre il sistema dell’estrazione a sorte per la selezione della componente magistratuale, a seconda dei casi, giudicante o requirente, debba essere formulata in modo da assicurare che la componente “togata” abbia un livello professionale pari a quello dei membri di provenienza parlamentare, che sono, è bene ricordarlo, professori ordinari dell’Università in materie giuridiche o avvocati con quindici anni di esercizio forense.

E’ di intuitiva evidenza che la composizione di ciascun organo collegiale preposto all’amministrazione della giurisdizione di rispettiva competenza, per assicurare il miglior espletamento delle attività consiliari, deve necessariamente articolarsi su membri provenienti dalle professionalità diverse specificamente previste, ossia universitarie, forensi o magistratuali, che devono essere dotati di capacità professionali di tipo gestionale tendenzialmente paritetiche, pur se maturate in settori diversi.

In questa direzione si ricorda che il sistema della selezione dei membri di un organo di governo della magistratura per sorteggio, nell’ambito dei Paesi dell’Unione Europea, è seguito solo in Grecia, dove, però, è ristretto esclusivamente ai magistrati giudicanti e requirenti in servizio da almeno due anni con il grado di Aeropagita o Sostituto Procuratore Generale della Corte di Cassazione, i quali, trovandosi al culmine delle rispettive carriere, sono certamente in grado di assicurare un efficiente esercizio dei poteri di governo autonomo della magistratura conferiti al Consiglio Giudiziario Supremo della Giustizia civile e penale.

Sull’esempio del modello greco, si può, quindi, auspicare che la futura legge di attuazione della riforma costituzionale preveda che il sorteggio dei membri togati avvenga tra i magistrati che abbiano conseguito la settima ed ultima valutazione di professionalità, abbiano già dimostrato la capacità di esercitare le funzioni di gestione della magistratura di appartenenza o per aver svolto incarichi direttivi o semi-direttivi o per aver fatto parte di Consigli Giudiziari, ovviamente riformati in senso analogo al Consiglio Superiore.

In questo modo si eviterebbe l’incongruenza, tutta italiana, dell’attuale sistema, purtroppo ancora in vigore in attesa del referendum confermativo, nella parte in cui consente ad un membro togato del Consiglio Superiore di concorrere a provvedere anche sullo status di magistrati che hanno conseguito una valutazione di professionalità ben più alta di quella da lui maturata, sovvertendo così ogni logica di tipo organizzativo.

7) Conclusioni

All’esito dell’articolata disamina si può fondatamente affermare che la riforma costituzionale Meloni/Nordio, istituendo, coerentemente con il sistema processuale di stampo accusatorio costituzionalizzato sin dal 1999, due distinti Consigli Superiori, uno per la magistratura giudicante e l’altro per quella requirente, per provvedere, secondo le leggi sull’ordinamento giudiziario, sulla carriera delle rispettive magistrature (ad eccezione degli aspetti disciplinari riservati all’Alta Corte), permette di centrare quattro obiettivi fondamentali per il corretto esercizio della giurisdizione sia giudicante che requirente:

1. assicura che Giudice e Pubblico ministero, essendo investiti di funzioni pubbliche ontologicamente diverse, siano rivestiti da magistrati appartenenti a complessi funzionali ed organizzativi distinti nella magistratura della carriera giudicante e nella magistratura della carriera requirente;
2. rafforza l’autonomia e l’indipendenza di ciascuna magistratura non solo nei confronti di ogni altro potere ma anche nei confronti dell’altra magistratura, garantendo con l’istituzione di due distinti Consigli Superiori, composti in gran parte a sorteggio, una maggiore efficienza nel governo autonomo tanto della funzione giudiziaria giudicante quanto di quella requirente, evitando ogni forma di dannosa commistione e di perniciosa influenza correntizia o politica;
3. garantisce a tutti gli utenti del servizio giustizia che non vi può essere alcuna forma di inframmettenza, per colleganza di carriera, di comunanza dell’organo di governo o di condivisione di corrente, tra il Pubblico ministero, parte pubblica promotrice della tutela della legalità in sede giudiziaria, ed il Giudice, organo pubblico investito della funzione neutra giudicante, diretta all’applicazione coattiva ed oggettiva della legge per la risoluzione della specifica controversia nel contraddittorio paritario tra le parti[54];
4. assicura effettivamente il diritto di difesa delle parti private con il porle in condizioni di effettiva uguaglianza con la parte pubblica requirente davanti al Giudice, che diviene veramente terzo ed imparziale proprio perché separato funzionalmente ed organizzativamente dal Pubblico ministero.

[1] Si veda il pamphlet distribuito da Giustodireno.it.

[2] Corte Cost., sent. 11 giugno 2009, n. 173; sent. 24 gennaio 2007, n. 26, che ha precisato che il secondo comma dell’art. 111 Cost., “inserito dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2… nello stabilire che ogni processo si svolge nel contradditorio tra le parti, in condizioni di parità”, ha “conferito veste autonoma ad un principio, quello di parità delle parti “pacificamente già insito nel pregresso sistema dei valori costituzionali (ordinanze n. 110 del 2003, n. 347 del 2002, n. 421 del 2001)”. Sulle regole del contraddittorio come costituzionalizzate con la legge di riforma costituzionale del 1999 si  rimanda, in particolare, a Tonini P. e Conti C., Manuale di procedura penale, Milano, 2025, 35 ss.

[3] Per De Vergottini G., Diritto costituzionale, Padova, 2025, 587 ss., la giurisdizione è l’attività diretta all’accertamento della volontà normativa da far valere in un caso concreto oggetto di una controversia tra due o più parti, pubbliche e/o private, allo scopo di eliminare le incertezze sorte in sede di applicazione delle norme o di irrogare le sanzioni previste per la commissione di illeciti, così da assicurare la certezza del diritto e la reintegrazione dell’ordine giuridico violato.

[4] Così pure Barbera A., Quella della giustizia è una riforma inevitabile, mia cara sinistra, in Il Foglio 4 nov. 2025; Manes V., Verso il referendum: il valore attuale della separazione delle carriere, in Dir. Dif., 30 gennaio 2026. Con perspicacia Cassese S., La riforma? Pm liberi e Consiglio Superiore della Magistratura senza correnti, in il Giornale, 11 febbraio 2026, ha precisato “il Pubblico ministero e il Giudice, pur essendo ambedue magistrati, svolgono compiti diversi, perché il Pubblico ministero dirige un’investigazione, il Giudice valuta e bilancia le posizioni delle parti, quindi svolge un’attività di ponderazione”.

[5] Le ragioni sistematiche che giustificano la separazione delle carriere sono brillantemente sintetizzate da Manes V., Alcune ragioni in favore del “si” alla separazione delle carriere, in Quad. Cost., 1/2026; Donini M., Cultura dei penalisti e condivisione dei saperi, in Sist. Pen., 11 gennaio 2023; Amodio E., Modello accusatorio e separazione delle carriere, in disCrimen, 17 giugno 2024; Ferrajoli L., Giustizia e politica. Crisi e rifondazione del garantismo penale, Bari-Roma, 2024; Spangher G., Progetto di revisione costituzionale nel solco della tutela dei diritti, in Guida dir., 2025, n. 42, 15 ss.; Lorusso S., Separazione delle magistrature giudicante e requirente e modello accusatorio, in Sist. Pen., 23 gennaio 2025; Zanon N., Critiche e speranze intorno ad una riforma che si sarebbe voluta diversa, in Oss. Ord. Giud., 17 giugno 2025.

[6] Corte Cost., sent. 3 febbraio 2000, n. 37, le cui affermazioni sono state ripetute dalla stessa Corte nella sent. 15 febbraio 2022, n. 58. Sulla rilevanza del ragionamento della Corte: Barbera A., Quella della giustizia è una riforma inevitabile, mia cara sinistra, cit. 4 nov. 2025; Manes V., Verso il referendum: il valore attuale della separazione delle carriere, cit., 30 gennaio 2026

[7] Come detto espressamente da Corte Cost., sent. 3 giugno 1983, n. 148. L’orientamento era stato già espresso dal Cons. St. nella sent. n. 248 del 1962, dove si era ricompreso il Consiglio Superiore della Magistratura tra gli organi di rilevanza costituzionale, che la Costituzione prevede “come elementi fondamentali dell’ordinamento dello Stato”, così da poter essere soppressi o modificati solo con il procedimento di revisione costituzionale.

Senza perdersi in una questione ormai superata, si ricorda che la linea del Giudice delle leggi è stata condivisa in dottrina, in particolare, da Pizzorusso A., Problemi definitori e prospettive di riforma del Consiglio Superiore della Magistratura, in Quad. cost., 1989, 475, per il quale il Consiglio Superiore della Magistratura è organo di rilevanza costituzionale, espressione che “non  implica alcun giudizio svalutativo”, perchè previsto ed in larga parte regolato dalla Costituzione così da essere insopprimibile e immodificabile senza una revisione costituzionale; Midiri M., Autonomia costituzionale delle Camere e potere giudiziario, Padova, 1999, 90, ha osservato che “a proposito del Consiglio Superiore della Magistratura Consiglio Superiore della Magistratura, la Corte ha fatto ricorso alla categoria degli organi a rilevanza costituzionale per rivalutare le sue funzioni , non per deprezzarle” e molti altri. In senso contrario, da ultimo, si ricorda Silvestri G., Il Vicepresidente del Consiglio Superiore della Magistratura nella Costituzione e nella legge, in Foro it., 2015, V, 459; e Id., Consiglio Superiore della Magistratura e sistema costituzionale, in Quest. Giust., 2017, n. 4, 23. che ha ritenuto il Consiglio Superiore un organo costituzionale, indefettibile rispetto al sistema, ossia che non può essere soppresso senza far venire meno i fondamenti della forma di Stato, che ha il compito di gestire le funzioni di amministrazione della giurisdizione riconosciutegli dalla Costituzione e dalla legge, così da poter esprimere un indirizzo politico nelle materie di sua competenza nel rispetto della riserva di legge:

[8] Nella relazione di presentazione del disegno di legge costituzionale Meloni/Nordio si mette in evidenza che, con l’art. 4 di modifica dell’art. 105 Cost., nel definire le competenze degli organi di governo autonomo, si elimina “l’anacronistica espressione di “promozioni”, sostituendola con le locuzioni: “valutazioni di professionalità e “conferimenti di funzioni”, più coerenti con il principio di indipendenza e con il connesso assetto ordinamentale”.

[9] Al momento non è dato sapere se in sede di legge di attuazione della legge costituzionale Meloni/Nordio sarà o meno confermata la possibilità di passare da una all’altra magistratura ordinaria, che è, al momento, disciplinata dall’art. 13, co. 3, d.lgs. n. 160 del 2006.

[10] Così pure Cassese S., La riforma? Pm liberi e Consiglio Superiore della Magistratura senza correnti, in il Giornale, 11 febbraio 2026

[11] Nello stesso senso Cassese S., La riforma? Pm liberi e Consiglio Superiore della Magistratura senza correnti, in il Giornale, 11 febbraio 2026

[12] Come detto nella relazione di presentazione del disegno di legge costituzionale Meloni/Nordio poi approvato.

[13] In questo senso si può richiamare Corte Cost., sent. 14 maggio 1968, n. 44.

[14] Corte Cost., sent. 14 maggio 1968, n. 44.

Si evidenzia che in Assemblea Costituente fu assolutamente maggioratorio l’orientamento che voleva riconoscere al Consiglio Superiore della Magistratura il ruolo di organo di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza dell’ordine giudiziario rispetto ad ogni altro potere con l’attribuirgli ogni competenza in materia di gestione di stato giuridico e di potestà disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari, sia giudicanti che requirenti. In sede deliberante soltanto il Ministro della Giustizia Grassi e l’on. Bettiol (D.C.) sostennero che il Consiglio Superiore dovesse avere poteri esclusivamente consultivi nei confronti dei magistrati del Pubblico ministero, che avrebbero dovuto continuare ad essere sottoposti alla direzione del Ministro della Giustizia, in quanto rappresentanti del potere esecutivo presso l’autorità giudiziaria.

[15] Corte Cost., sent. 14 maggio 1968, n. 44.

Nel corso dei lavori dell’Assemblea Costituente, la tesi della presidenza del Consiglio da parte del Presidente della Repubblica fu sostenuta inizialmente da Leone (relatore sulla giustizia presso la seconda sottocommissione della Commissione per la Costituzione, incaricata di redigere il testo base della Carta Costituzionale), che voleva l’istituzione di un Consiglio Superiore non composto esclusivamente da magistrati ma anche da membri designati dal Parlamento; e, successivamente, sviluppata, da Bozzi, Targetti, Castiglia, Monticelli, Scalfaro, Vinciguerra, Persico, Ruini (che era l’altro relatore sulla giustizia nella medesima sottocommissione), Carboni, Gullo e dal Ministro della Giustizia Grassi.

In senso contrario si pronunciarono coloro che, sull’esempio, di Calamandrei, volevano un Consiglio Superiore composto esclusivamente da membri designati al proprio interno dai magistrati per rafforzarne l’autonomia e l’indipendenza e presieduto dal Primo Presidente della Corte di Cassazione, come Patricolo, Ambrosini, Cappi, Uberti, Romano, Dominedò, Bellavista, Colitto, Crispo, macrelli, Abozzi, Cacurri, Veroni, Mastino Gesumino, Nobili Tito Oro e Villabruna.

In sede deliberante il testo proposto in sede referente fu modificato dalla Commissione per la Costituzione, che, accogliendo con delle integrazioni l’emendamento presentato dai repubblicani Conti e Perassi, dal socialdemocratico Paolo Rossi e dai democristiani Cassiani, Leone, Bettiol e Dossetti, sottopose all’ Assemblea  (per mezzo del suo presidente Ruini ) come testo base: “La Magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere. – Il Consiglio Superiore della Magistratura, presieduto dal Presidente della Repubblica, è composto del Primo Presidente della Corte di Cassazione, Vicepresidente, del Procuratore Generale della Corte medesima, e di membri designati per quattro anni, metà dai magistrati, secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario, e metà dal Parlamento, fra persone che appartengono alle seguenti categorie: magistrati dell’ ordine giudiziario e amministrativo a riposo; professori ordinari di materie giuridiche nelle Università; avvocati dopo quindici anni di esercizio. Chi è nominato nel Consiglio Superiore della Magistratura cessa, finchè dura in tale carica, di essere iscritto negli albi professionali e non può essere membro del Parlamento o di un Consiglio regionale. – Spettano al Consiglio Superiore della Magistratura, secondo le norme dell’ ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari”.

Essendosi deciso di procedere ad una votazione separata dell’articolata formula proposta, nella seduta del 25 novembre 1947 vennero inizialmente approvati con facilità le parti “ La Magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere ” e “ Il Consiglio Superiore della Magistratura, presieduto dal Presidente della Repubblica, …”, dopo la bocciatura degli emendamenti presentati da Nobili del P.S.I. “ La Magistratura costituisce un potere autonomo e indipendente, retto da un proprio consiglio” e  “ Il Consiglio Superiore della Magistratura è presieduto dal primo presidente della Corte di cassazione”, che tendevano indubbiamente a permettere la netta prevalenza dell’elemento togato all’interno dell’organo di gestione del personale di magistratura.

Per un più approfondito esame del dibattito in Assemblea Costituente sull’organizzazione della giurisdizione ordinaria si rimanda a Gustapane A., L’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria nel sistema costituzionale italiano, cit., 109 ss.

[16] Corte Cost., sent. 14 maggio 1968, n. 44.

[17] In Assemblea Costituente, in sede deliberante, la proposta della partecipazione dei due vertici della giurisdizione di legittimità, avanzata da Scalfaro, passò senza contrasti.

[18] Si ricorda che, in base all’art. 22 l. n. 195 del 1958, l’elezione dei componenti del Consiglio Superiore anteriore alla riforma da parte del Parlamento in seduta comune avviene a scrutinio segreto e con la maggioranza dei tre quinti dell’assemblea nei primi due scrutini, dei votanti negli scrutini successivi.

[19] Corte Cost., sent. 14 maggio 1968, n. 44. Sul punto si ricorda, in riferimento al Consiglio Superiore anteriore alla riforma Meloni/Nordio: Silvestri G., Audizione parlamentare del 14 dicembre 2017, che ha rilevato che il Consiglio Superiore “non è un organo rappresentativo come lo sono la Camera o il Senato”, non è dotato di una rappresentanza di interessi, “i togati del Consiglio non sono rappresentanti degli interessi di chi li ha eletti”, così che l’organo “ha una funzione di rispecchiamento del corpo giudiziario, proprio in funzione della tutela della garanzia.

[20] Corte Cost., sent. 18 luglio 1973, n. 142; Id., sent. 9 luglio 1992, 379, dove ha rilevato che “l’attribuzione in via esclusiva al Consiglio Superiore di tutti i poteri in ordine allo status dei magistrati costituisce una garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura, pur se non comporta una forma piena di autogoverno della stessa”.

[21] Corte Cost., sent. 14 maggio 1968, n. 44.

[22] Corte Cost., sent. 9 luglio 1992, n. 379.

[23] Corte Cost., sent. 14 gennaio 1986, n. 4.

[24] Gustapane, L’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria nel sistema costituzionale italiano, cit., 349. Come correttamente osservato da Zanon, Biondi, Diritto costituzionale dell’ordine giudiziario, cit., 12, l’autonomia indicata nell’art. 104, comma 1, Cost. deve essere intesa “come gestione amministrativa dell’ordine giudiziario riservata al Consiglio Superiore della Magistratura”. Similmente Cassese S., La riforma? Pm liberi e Consiglio Superiore della Magistratura senza correnti, in il Giornale, 11 febbraio 2026, per il quale ciascun Consiglio Superiore “deve solo gestire il personale. Non deve rappresentare la magistratura, deve solo assicurare che la carriera dei magistrati non sia influenzata da ragioni partigiane e che tramite la gestione della carriera non si influenzino i giudizi espressi dai magistrati”.

[25] Come detto nella relazione di presentazione del disegno di legge costituzionale Meloni/Nordio, l’art. 5 “ha lo scopo di confermare l’assoluta autonomia della carriera dei magistrati requirenti rispetto a quella dei giudicanti, prevedendo, di conseguenza, anche per i primi, analogamente alle altre professioni indicate nella norma, la possibilità di essere ammessi, in via straordinaria, alla funzione giudicante di legittimità”.

[26] Corte Cost., sent. 13 dicembre 1963, n. 156, ha osservato che la garanzia della inamovibilità “è espressamente posta a presidio soltanto della conservazione della “sede” e delle “funzioni”, nel senso tradizionale di beni facenti parte dello “stato giuridico” del magistrato (e cioè della sede e delle funzioni alle quali egli sia stato permanentemente “assegnato” ai sensi dell’art. 105 Cost.). – La disposizione non esclude invece la possibilità che, anche senza il consenso degli interessati, siano adottati, per esigenze di servizio, provvedimenti di modificazione della ripartizione dei magistrati fra i vari uffici dell’organo giudiziario composito al quale sono “assegnati”, come pure provvedimenti, i quali, per ragioni contingenti, volte ad assicurare la continuità e la prontezza della funzione giurisdizionale, facciano luogo alla temporanea destinazione di un magistrato a una sede o una funzione diversa da quelle alle quali egli sia permanentemente “assegnato”. Nello stesso senso: Corte Cost., sent. 26 novembre 1970, n. 173; Id., sent. 10 luglio 1974, n. 245.

[27] In proposito si rimanda a Zanon N., L’indipendenza istituzionale interna, in AA.VV., La giustizia civile e penale in Italia, Bologna, 2008, 122 ss., che ha rilevato che l’art. 107, co. 3, Cost. “comporta che non possano esservi differenziazioni fra magistrati non derivanti dalla diversità dei compiti cui essi sono assegnati”, richiamandosi alla giurisprudenza della Corte Costituzionale espressa nelle sentenze n. 80 del 1970, n. 123 del 1970 e n. 87 del 1982.

[28] Corte Cost., sent. 26 ottobre 1982, n. 172.

[29] L’orientamento è stato espresso da Corte Cost. con sent. 23 dicembre 1963 n. 168, e poi ripreso con sent. 3 giugno 1970 n. 80; sent. 18 luglio 1973 n. 143; sent. 20 luglio 1978 n. 74.

[30] Corte Cost., sent. 28 giugno 1973, n. 143.

[31] Come espressamente detto dalla Corte Cost. nella sentenza 26 novembre 1970, n. 173.

[32] Corte Cost., sent. 23 dicembre 1963, n. 168.

[33] Corte Cost., sent. 14 maggio 1968, n. 44, che ha, pure, rilevato che il conferire al Giudice ordinario tale competenza susciterebbe “il problema discendente dalle restrizioni di tutela che, almeno secondo la legislazione vigente, ineriscono ai poteri ad essa consentiti”.

[34] Corte Cost., sent. 14 maggio 1968, n. 44. L’orientamento della Consulta è stato condiviso dalla Corte di Cassazione , Sez. Un. Civ., sent. 7 ottobre 1972, n. 2918, che ha affermato che “la posizione di organo supremo di un potere dello Stato, attribuita dalla Costituzione al Consiglio Superiore della Magistratura, non comporta, ex se, la sottrazione dei suoi atti al sindacato giurisdizionale previsto dall’art. 24 Cost. stessa a tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi”, secondo una disposizione a carattere fondamentale e generale, che può essere derogata solo da norme costituzionali a carattere speciale quali quelle che prevedono particolari prerogative per gli atti della Corte Costituzionale, della Camera dei Deputati e del Senato in materia di verifica dei titoli di ammissione dei propri componenti e di controversie di lavoro con i propri dipendenti.

[35] Corte Cost., sent. 6 settembre 1995, n. 419.

[36] Corte Cost., sent. 22 aprile 1992, n. 189.

[37] Corte Cost., sent. 26 ottobre 1982, n. 172, dove ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, II comma, d.p.r. 30 marzo 1957, n. 361, “I magistrati che sono stati candidati e non sono stati eletti non possono esercitare per un periodo di cinque anni le loro funzioni nella circoscrizione nel cui ambito si sono svolte le elezioni”, sollevata anche in riferimento all’art. 107, I comma, Cost., ritenendo che la riserva disposta dalla norma costituzionale in favore del Consiglio Superiore della Magistratura della competenza a pronunciare il provvedimento di trasferimento ad altra sede non comporta che la valutazione dei motivi del trasferimento “debba essere necessariamente rimessa caso per caso alla discrezionalità dello stesso Consiglio e non possa, invece, essere fatta direttamente dalla legge con una disposizione generale”. Secondo la Consulta rientra nell’ambito del potere discrezionale spettante al legislatore ordinario prevedere la delimitazione delle ragioni del trasferimento o provvedendo “direttamente con una disposizione vincolante”, come avviene oltre che nell’ipotesi dell’art. 8, II comma, d.p.r. cit. pure nelle fattispecie previste dagli artt. 18 e 19 ord. giud., oppure rimettendo “la valutazione nei singoli casi al Consiglio Superiore”, come ad es. nel caso dell’art. 2 r.d. n. 511 del 1946, “salva sempre la competenza dello stesso Consiglio ad emettere il relativo provvedimento”.

[38] Rispettivamente: Presidente di Tribunale, di Corte di Appello e di Corte di Cassazione  ed equiparati per gli organi giudicanti; Procuratore della Repubblica, Procuratore Generale presso la Corte di Appello e presso la Corte di Cassazione  ed equiparati per gli organi requirenti.

[39] Corte Cost., sent. 8 febbraio 1991, n. 72.

[40] Bruti Liberati E., Le correnti del Consiglio Superiore della Magistratura, in Foro it., 2019, V, 129, ha definito le correnti interne all’Associazione Nazionale “libere, trasparenti associazioni di magistrati, strutturate con organismi direttivi, quote di adesione e strumenti di comunicazione, che si formano sulla condivisione di una concezione del sistema di giustizia e delle riforme da proporre”, così da essere espressive delle molteplici posizioni presenti nella magistratura.

[41] Romboli R., Il ruolo del Consiglio Superiore della Magistratura nell’ambito del sistema di garanzie e quale espressione del principio di separazione dei poteri, in Quest. Giust., 2024, 7 ss., ha parlato del grande significato delle attività svolte dalle correnti interne alla magistratura “per la creazione di una cultura oggi diffusa del ruolo costituzionale del Giudice”.

[42] Come ben evidenziato da Romboli R., Il ruolo del Consiglio Superiore della Magistratura nell’ambito del sistema di garanzie e quale espressione del principio di separazione dei poteri, cit., 8, richiamando le riforme elettorali fatte nel 1990, nel 2002 e nel 2022.

[43] Per Silvestri G., Principi costituzionali e sistema elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura, in Sist. Pen., 20 giugno 2020, le correnti si sono trasformate “in macchine spartitorie di posti e benefici, favorite, in questa loro disdicevole tendenza, da accordi slegati da ogni considerazione di carattere generale, che non sia di pura accumulazione di potere, anche in collegamento con la politica partitica, che avrebbe dovuto invece rimanere fuori dall’organo di garanzia”.

[44] Nella relazione di presentazione del disegno di legge costituzionale Meloni/Nordio si ricorda che “Già l’attuale legge per l’elezione del Consiglio Superiore della Magistratura, come riformata dalla l. 17 giugno 2022, n. 71, ha introdotto un meccanismo di sorteggio, seppure residuale e tra i soli candidati, che ha operato senza alcuna difficoltà”.

[45] Romboli R., Il ruolo del Consiglio Superiore della Magistratura nell’ambito del sistema di garanzie e quale espressione del principio di separazione dei poteri, cit., 12 ss., ha ripercorso la storia della proposta di introdurre il sistema del sorteggio per la scelta dei membri togati, avanzata per la prima volta dal leader del M.S.I. Giorgio Almirante con la presentazione alla Camera dei Deputati il 23 luglio 1971 della proposta di legge AC n. 3568, che mirava a contrastare il peso delle correnti magistratuali, che avevano trasformato il Consiglio Superiore in un organo di scontro politico tra fazioni. Per Almirante, il sorteggio avrebbe garantito che ogni membro “togato” fosse davvero indipendente nello svolgere le sue funzioni senza soggiacere alle pressioni della corrente che ne aveva determinato l’elezione. Negli anni successivi l’idea del sorteggio è stata ripresa da Marco Pannella, leader dei Radicali, dal Movimento 5Stelle durante i Governi Conte e da Salvini, leader della Lega, durante il referendum sulla giustizia del 2022.

[46] Così pure Cassese S., La riforma? Pm liberi e Consiglio Superiore della Magistratura senza correnti, in il Giornale, 11 febbraio 2026.

[47] Come sostenuto, ad esempio, da Merlini S., Il CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA la Costituzione e la democrazia, in Quale Giust., 1971, 410.

[48] Come affermato da Bruti Liberati E. e Galasso, Funzioni del CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA e proposte di riforma, in Dem. Dir., 1984, 44.

[49] Condorelli, in Atti Assemblea Costituente, ad. plen., seduta 25 novembre 1947, 2452 ss.

[50] Così pure Cassese S., La riforma? Pm liberi e Consiglio Superiore della Magistratura senza correnti, in il Giornale, 11 febbraio 2026

[51] Similmente Barbera A., Quella della giustizia è una riforma inevitabile, mia cara sinistra, cit. 4 nov. 2025

[52] Ad es., il Comitato referendario “Giusto dire No”, nel documento “10 bune ragioni”, ha sostenuto che il sorteggio casuale dei membri “togati”, presentato come soluzione al “correntismo”, in realtà minerebbe alla radice l’efficienza di ciascun Consiglio Superiore, perché finirebbe con l’essere composto da “Giudici” che non avrebbero “motivazione o competenza necessarie per un ruolo così delicato, e non è detto che questi, solo perché sorteggiati”, non potrebbero “formare gruppi di potere”, così che complessivamente un Consiglio “in mano al caso” sarebbe “più debole, quindi più inadeguato a proteggere l’indipendenza dei Giudici”. Non si può fare a meno di notare che nel comunicato il Comitato usa in modo del tutto inappropriato il termine “Giudici”, riferendolo indifferentemente a coloro che esercitano le funzioni giudicanti e a coloro che esercitano le funzioni requirenti, così da violare il lessico della Costituzione, che ben distingue il Giudice dal Pubblico ministero, e da rivelare il retroterra culturale del Comitato portato a sovrapporre, in un magma indistinto i magistrati che esercitano la funzione giudicante e quelli che esercitano la funzione requirente, secondo una visione del tutto superata dalla riforma dell’art. 111 Cost., operata con la legge costituzionale n. 2 del 1999.

[53] Il sistema del sorteggio è fortemente criticato da: Romboli R., Il ruolo del Consiglio Superiore della Magistratura nell’ambito del sistema di garanzie e quale espressione del principio di separazione dei poteri, cit., 13; Crepaldi R., Separare, sorteggiare, sanzionare: l’eterogenesi dei fini nella riforma dello statuto costituzionale della magistratura, in Arch. Nuova proc. pen., 3/2025, 217 ss.;  Verde G., Riforma della giustizia, l’ossessione delle nomine e del nuovo ruolo del Consiglio Superiore della Magistratura, in Guida dir., 2025, n. 36, 10 ss.

[54] La separazione delle carriere magistratuali è stata difesa dall’Associazione tra gli studiosi del processo penale “G.D. Pisapia” con il documento approvato dal Direttivo dell’Associazione.