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IL PUBBLICO MINISTERO IN EUROPA: UNA MAPPA PER CAPIRE L’ANOMALIA ITALIANA

di Diana Argenio Huppertz*

Il libro di Antonello Gustapane, Procuratore della Repubblica di Varese, confronta i modelli di pubblico ministero nei paesi dell’Unione Europea e mette in evidenza l’“anomalia” italiana: un PM autonomo e indipendente, ma privo di un vero coordinamento nazionale unitario. L’autore sostiene che questa frammentazione può limitare l’efficacia dell’azione penale e propone l’istituzione di un Procuratore Nazionale con funzioni di coordinamento generale, mantenendo le garanzie costituzionali di indipendenza della magistratura.

Con “Il pubblico ministero nell’ambito dell’Unione Europea e l’atipicità italiana”, Antonello Gustapane consegna al lettore un’opera ambiziosa, poderosa e di evidente attualità: non un semplice manuale sul Pubblico ministero, ma una vera mappa comparata dei rapporti tra giustizia penale, potere politico, indipendenza della magistratura e garanzie del cittadino. Il volume, pubblicato nella collana del Seminario Giuridico dell’Università di Bologna, con presentazione di Giuseppe de Vergottini e Luca Mezzetti, si colloca dichiaratamente nel cuore di uno dei dibattiti più sensibili della giustizia contemporanea: chi deve orientare, coordinare e controllare l’esercizio dell’azione penale?

Il merito principale del libro sta nel sottrarre il tema del Pubblico ministero alla polemica contingente e nel ricondurlo alla sua dimensione costituzionale e comparata. Gustapane parte da una premessa forte: la figura del Pubblico ministero è uno degli indici più rivelatori del modo in cui un ordinamento concepisce la funzione punitiva dello Stato, la separazione dei poteri, il rapporto tra esecutivo e giudiziario e la tutela dei diritti fondamentali. Non a caso, la presentazione sottolinea che l’opera offre una ricostruzione sistematica e comparata del Pubblico ministero negli Stati membri dell’Unione Europea, utilizzando il metodo tipologico per classificare le diverse soluzioni ordinamentali.

La struttura del volume è già, di per sé, indicativa della sua qualità scientifica. L’indagine muove dall’ordinamento francese, assunto come matrice storica essenziale, per poi attraversare i modelli nei quali il Pubblico ministero è rappresentante giudiziario o amministrativo del potere esecutivo, quelli nei quali è organo autonomo del potere giudiziario, quelli nei quali assurge a potere giudiziario autonomo e indipendente, sino ai sistemi in cui esso è configurato come potere autonomo dello Stato. Il percorso comprende Francia, Paesi Bassi, Austria, Belgio, Romania, Germania, Danimarca, Estonia, Repubblica Ceca, Polonia, Irlanda, Svezia, Grecia, Portogallo, Spagna, Lettonia, Bulgaria, Finlandia, Lussemburgo, Slovenia, Croazia, Slovacchia, Cipro, Malta, Lituania e Ungheria, per poi dedicare uno spazio specifico alla Procura europea, EPPO.

Il pregio comparativo dell’opera è proprio questo: il lettore non trova una successione di schede nazionali isolate, ma una classificazione ragionata. Nel capitolo dedicato alle direttrici comuni, l’autore ricompone i materiali raccolti e individua cinque grandi modelli: il Pubblico ministero come rappresentante giudiziario dell’esecutivo; come rappresentante amministrativo dell’esecutivo; come organo autonomo del potere giudiziario; come potere giudiziario autonomo; come potere autonomo dello Stato. A questa griglia si affianca l’analisi delle differenze tra obbligatorietà e opportunità dell’azione penale, tra processo misto e processo accusatorio, tra magistrati requirenti appartenenti al medesimo ordine dei giudici, magistrature requirenti separate e funzionari ministeriali specializzati.

È qui che il libro si fa particolarmente utile anche per il lettore italiano non specialista, purché interessato ai nodi reali della giustizia. Gustapane mostra che, al di là delle differenze storiche e costituzionali, tutti gli ordinamenti europei presi in esame presentano una struttura requirente organizzata in modo gerarchico, con un vertice unitario incaricato di assicurare coerenza, indirizzo, coordinamento e controllo nell’esercizio dell’azione penale. In dieci ordinamenti tale vertice è il Ministro della Giustizia; in altri sedici è una figura tecnica, per lo più un Procuratore Generale o Avvocato Generale; a questi si aggiunge, sul piano sovranazionale, il Procuratore Capo Europeo.

Da questa prospettiva emerge il cuore caldo dell’opera: l’atipicità italiana. Secondo la ricostruzione del volume, la Costituzione italiana ha configurato il Pubblico ministero come organo dell’ordine giudiziario, autonomo e indipendente da ogni altro potere, titolare dell’esercizio obbligatorio dell’azione penale. Tale scelta segnò una rottura netta rispetto alla tradizione di matrice francese, che vedeva il Pubblico ministero come rappresentante del potere esecutivo presso l’autorità giudiziaria, diretto dal Ministro della Giustizia.

L’Italia, però, secondo l’autore, non è atipica solo perché colloca il Pubblico ministero dentro la magistratura ordinaria con piene garanzie di autonomia e indipendenza. È atipica soprattutto perché non prevede, al di fuori del settore antimafia e antiterrorismo, un vertice nazionale unitario dell’organizzazione requirente. Il risultato è una pluralità di uffici — Procure della Repubblica, Procure distrettuali, Procure minorili, Procure generali e Procura generale presso la Cassazione — che operano senza un centro di coordinamento generale paragonabile a quello presente negli altri modelli europei.

Questo è uno degli snodi più interessanti e più attuali del libro. Gustapane collega la frammentazione organizzativa italiana alle nuove forme della criminalità, sempre meno contenibili entro i confini circondariali o distrettuali, anche per effetto delle tecnologie informatiche e dell’intelligenza artificiale. La mancanza di una visione unitaria viene così letta come un limite strutturale dell’azione repressiva, soprattutto quando i fenomeni criminali superano i tradizionali riparti territoriali di competenza.

La proposta conclusiva è chiara e destinata a far discutere: rivalutare l’esperienza del Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo ed estenderne, con gli adattamenti necessari, la funzione di coordinamento a una competenza generale, non più limitata ai reati di mafia e terrorismo. L’autore immagina un Procuratore Nazionale capace di assicurare il corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale sul territorio nazionale, di curare il coordinamento investigativo, di raccordare le Procure e di intervenire sulle disfunzioni organizzative, restando però dentro le garanzie costituzionali di autonomia, indipendenza e giusto processo.

Tra gli argomenti più caldi del volume vi è anche il tema, delicatissimo, della carriera unica dei magistrati ordinari e della mancata riforma costituzionale Meloni/Nordio. L’opera ricostruisce il dato costituzionale secondo cui la Costituzione, pur qualificando la magistratura come un unico ordine, non impone né preclude in assoluto una carriera unica o carriere separate tra giudici e pubblici ministeri. Da qui prende le mosse una riflessione che investe la separazione delle funzioni, il ruolo del Consiglio Superiore della Magistratura, il correntismo, il sorteggio, la giurisdizione disciplinare e l’ipotesi di un’Alta Corte Disciplinare.

Il volume non nasconde la propria vocazione riformatrice, ma la innesta in una ricostruzione documentata. Anche quando l’autore assume posizioni nette, il lettore viene accompagnato dentro i materiali costituzionali, legislativi, ordinamentali e comparati necessari per comprendere la posta in gioco. Il capitolo sulla riforma costituzionale respinta dal referendum del 2026 è tra i più densi e più politicamente sensibili: Gustapane vi legge la separazione delle carriere, i due Consigli Superiori e l’Alta Corte Disciplinare come strumenti che avrebbero potuto rafforzare la distinzione tra giudice e pubblico ministero nel processo accusatorio, ma conclude poi indicando la via di possibili interventi legislativi ordinari per migliorare il sistema.

Altro tema di grande interesse è la Procura europea. Il capitolo su EPPO è uno dei passaggi che rendono il libro particolarmente moderno: la Procura europea viene analizzata come organo dell’Unione dotato di personalità giuridica, competente a individuare, perseguire e portare in giudizio gli autori dei reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione, in cooperazione con Eurojust e nel rispetto dei diritti fondamentali. Il punto decisivo, nella prospettiva dell’autore, è che EPPO introduce una forma di funzione requirente sovranazionale, indipendente dagli Stati membri e dalle istituzioni politiche, ma strutturata comunque in modo gerarchico e coordinato.

La qualità comparativa del testo è elevata. L’opera non si limita a dire che “in Europa si fa diversamente”, formula spesso abusata nel dibattito pubblico; mostra invece come, dove e perché si faccia diversamente. Il lettore può verificare che l’autonomia del Pubblico ministero non coincide sempre con l’assenza di gerarchia, che la dipendenza dall’esecutivo può assumere forme assai diverse, che l’obbligatorietà dell’azione penale non esclude necessariamente criteri di priorità o modelli organizzativi unitari, e che l’indipendenza richiede comunque strumenti di responsabilità, trasparenza e coordinamento.

Non è un libro leggero, né pretende di esserlo. È una monografia ampia, tecnicamente esigente, ricca di riferimenti normativi, giurisprudenziali e bibliografici. Ma proprio questa densità ne costituisce il valore. Chi cerca uno slogan sul Pubblico ministero troverà forse troppe pagine; chi cerca una bussola per orientarsi nel più serio dibattito istituzionale sulla giustizia italiana ed europea troverà invece un testo di notevole utilità. È un libro per giuristi, magistrati, avvocati, studiosi di diritto pubblico e processuale, ma anche per chiunque voglia capire perché le riforme della giustizia non possano essere ridotte a una contrapposizione tra “autonomia” e “controllo politico”.

Il volume consente di leggere il caso italiano da fuori, cioè dall’Europa, e di leggere l’Europa da dentro, cioè attraverso le categorie costituzionali che regolano l’esercizio della pretesa punitiva dello Stato. In un tempo in cui il dibattito sulla giustizia è spesso acceso, frammentario e ideologico, Gustapane offre un’opera solida, documentata, comparativamente rara e capace di restituire profondità a una domanda decisiva: quale Pubblico ministero serve a uno Stato costituzionale che voglia essere, insieme, efficiente nella repressione dei reati e rigoroso nella protezione delle libertà?

*Avvocato cassazionista con incarichi di docenza in Master universitari dell’Alma Mater Studiorum – Università di Bologna