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DUBBI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE SULLA COMPETENZA ATTRIBUITA AL QUESTORE ANCHE NEL CASO DI UNA PLURALITÀ DI MISURE DI PREVENZIONE CHE DETERMINANO UNA DEGRADAZIONE GIURIDICA DEL DESTINATARIO

CONSTITUTIONAL CONCERNS OVER THE AUTHORITY OF THE CHIEF OF POLICE IN THE CONTEXT OF MULTIPLE PREVENTIVE MEASURES RESULTING IN A DIMINISHED LEGAL STATUS OF THE INDIVIDUAL

di Adil Chniter*

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Tribunale di Firenze, Giudice Dott. Attinà,

Ordinanza del 3 giugno 2025, pubblicata in G.U. n. 34 del 20 agosto 2025, 1^a Serie speciale

Misure di prevenzione – Provvedimenti disposti dal questore – Divieto di accesso a pubblici esercizi – Riserva di giurisdizione – Libertà personale – Libertà di circolazione.

(Art. 13-bis, commi 1 e 1-bis – Art. 13 Cost.)

 Ritenute d’ufficio le questioni rilevanti e non manifestamente infondate; solleva questione di legittimità costituzionale, dell’art. 13-bis, commi 1 e 1-bis del decreto-legge n. 14/2017 nella parte in cui prevede che il provvedimento ivi contemplato sia adottato dal questore, anziché dal tribunale, pur quando il soggetto sia già sottoposto ad altre misure di prevenzione; per violazione dell’art. 13 della Costituzione, in subordine, dell’art. 13-bis , comma 1-bis del decreto-legge n. 14/2017 nella parte in cui si applica anche ai casi in cui il destinatario della misura sia stato condannato con sentenza anche non definitiva (o arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare custodiale) per reati di cui al comma 1 posti in essere prima dell’entrata in vigore della stessa norma, per violazione degli articoli 16 e 117 della Costituzione (quest’ultimo in relazione all’art. 2 del prot. n. 4 CEDU); in ulteriore subordine; dell’art. 13-bis commi 1 e 1-bis del decreto-legge n. 14/2017 nella parte in cui non prevede che il questore contestualmente invii una segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni. Per violazione degli articoli 2, 3 e 16 della Costituzione.

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Il giudice rimettente evidenzia come la misura del c.d. Daspo antirissa, che ai sensi dell’art. 13-bis commi 1 e 1-bis del d.l. n. 14/2017 può essere disposta dal questore, alla stregua dei criteri ribaditi dalla Corte costituzionale nella recente sentenza n. 203/2024, inciderebbe sulla libertà personale nelle ipotesi in cui il destinatario del provvedimento sia già sottoposto ad altre misure di prevenzione. La disposizione sarebbe, dunque, viziata per violazione del principio di riserva di giurisdizione previsto dall’art. 13 Cost.

The referring judge highlights that the measure known as the “Daspo antirissa” (anti-brawl Daspo), which under Article 13-bis, paragraphs 1 and 1-bis, of Decree-Law No. 14/2017 may be imposed by the Chief of Police (questore), would affect personal liberty in cases where the addressee of the prohibition order is already subject to other preventive measures. In light of the criteria reaffirmed by the Constitutional Court in its recent judgment No. 203/2024, the provision would therefore be flawed for violating the principle of judicial authority reservation established by Article 13 of the Constitution.

Sommario: 1. L’ordinanza del Tribunale di Firenze. – 2. L’attuale assetto normativo della tutela della sicurezza urbana. – 3. Brevi riflessioni sull’insoddisfacente capacità risolutiva del criterio quantitativo.

1. L’ordinanza del Tribunale di Firenze

Con l’ordinanza n. 142 del 3 giugno 2025, il Tribunale di Firenze ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 13-bis commi 1 e 1-bis del d.l. n. 14 del 2017, nella parte in cui attribuisce al questore – anziché all’autorità giudiziaria – l’adozione del provvedimento ivi contemplato (c.d. DASPO antirissa), pur quando il soggetto sia già sottoposto ad altre misure di prevenzione, per violazione dell’art. 13 Cost.[1]

L’art. 13-bis, rubricato «Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento», conferisce infatti al questore il potere di vietare l’accesso e la frequentazione in determinati locali nei confronti di soggetti anche soltanto denunciati per taluni reati, elencati al primo comma del citato articolo. La violazione di tale divieto, o delle ulteriori prescrizioni che possono essere disposte dal questore a norma del suddetto articolo, integra un delitto, punito con la reclusione da 1 a 3 anni (all’epoca dei fatti oggetto del giudizio la pena era minimo di 6 mesi) e la multa da 10.000 a 24.000 euro (in precedenza, minimo 8.000 euro). Tale misura di prevenzione personale atipica[2] si inserisce nell’ampio armamentario a disposizione dell’autorità amministrativa nell’ambito di quella che è stata definita «penalità urbana»[3], ove nel tentativo di tutelare la sicurezza urbana si ricorre sempre più a forme di tutela preventiva. In particolare, il divieto di accesso a determinati pubblici esercizi e locali e il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze di questi vengono disposti dal questore sulla base di una valutazione di pericolosità del destinatario per l’ordine e la sicurezza pubblici, fondata sulla possibilità di commissione in futuro di reati (in ragione di precedenti denunce o condanne, anche non definitive). Si tratta, dunque, – alla stregua dei criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale[4] – di una valutazione negativa delle qualità morali e della socialità del destinatario. In maniera condivisibile, il Giudice rimettente si interroga non tanto sulle finalità della misura di prevenzione in ipotesi violata dall’imputato, quanto piuttosto sul contenuto limitativo della libertà che essa comporta[5], poiché è proprio in tale prospettiva che può trovare spazio la tutela giurisdizionale.

Sul tema della riserva di giurisdizione in materia di misure di prevenzione la Corte costituzionale era già stata chiamata a intervenire, da ultimo con la sentenza n. 203 del 2024, con cui ha dichiarato conforme a Costituzione l’attribuzione all’autorità amministrativa – e non a quella giudiziaria – della competenza in materia di foglio di via obbligatorio (ex art. 2 d.lgs. n. 159/2011)[6]. In tale occasione, la Consulta, discostandosi dalla valorizzazione del solo criterio della «degradazione giuridica» che aveva caratterizzato la sentenza n. 127 del 2022[7], ha affermato la necessità di un accertamento anche di natura quantitativa per distinguere le misure incidenti sulla libertà personale da quelle che limitano esclusivamente la libertà di circolazione. Orbene, proprio alla luce di tale orientamento il rimettente, nell’ordinanza in commento, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 13-bis commi 1 e 1-bis nelle ipotesi in cui l’interessato sia già destinatario di altre misure di prevenzione, poiché una pluralità di provvedimenti (dello stesso tipo o anche di tipo diverso) potrebbe condurre ad un diverso esito della valutazione del criterio quantitativo.

Ripercorrendo brevemente i fatti, in forza dell’art. 13-bis d.l. 14/2017, il questore di Firenze aveva vietato all’interessato, per la durata di due anni, l’accesso agli esercizi pubblici di somministrazione di bevande e alimenti e ai locali di pubblico intrattenimento compresi in un’area specificatamente individuata all’interno di un Comune. Il destinatario del provvedimento, tuttavia, veniva rintracciato dai Carabinieri all’interno di un bar, ricompreso nel perimetro del divieto, e dunque in violazione della prescrizione. Il Tribunale chiamato a decidere sulla sussistenza del reato di cui all’art. 13-bis comma 6, che punisce la violazione dei divieti o delle prescrizioni contenute nel predetto articolo con la reclusione e la multa, ritiene necessario il vaglio incidentale di legittimità del provvedimento del questore in ipotesi violato.

Sulla rilevanza della questione di legittimità si evidenzia, anzitutto, come il provvedimento del questore risulti legittimo. Esso era difatti motivato sulla base di denunce per reati di danneggiamenti e lesioni, relativi a fatti che si erano verificati all’interno di alcuni bar (poi ricompresi nel divieto) ovvero all’esterno degli stessi; a tali denunce si sommava anche una condanna in primo grado per il reato di danneggiamento. Deve essere evidenziato fin da subito come l’interessato fosse già stato raggiunto da altri provvedimenti (in ragione dei suoi precedenti): l’avviso orale, il foglio di via obbligatorio (ben due) e la sospensione della patente di guida. Sulla base della tipologia di comportamenti dell’interessato e della frequentazione con pregiudicati il questore riteneva sussistente un pericolo per la sicurezza pubblica (che il Tribunale ritiene motivata congruamente). Inoltre, i locali venivano individuati in considerazione dei luoghi in cui erano stati commessi i fatti alla base delle denunce. Infine, il Giudice fiorentino osserva come un’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata varrebbe “a porla nel nulla”, con riflessi sul reato di cui si discute (richiamando sul punto la sentenza n. 2 del 2023)[8].

2. L’attuale assetto normativo della tutela della sicurezza urbana

Ponendo momentaneamente in secondo piano i problemi di determinatezza che il concetto di sicurezza pubblica inevitabilmente solleva[9], occorre evidenziare come la tutela della sicurezza urbana sia affidata a una congerie di norme che ne rende complicata anche solo la ricostruzione sistematica[10]. Accanto ai poteri attribuiti al sindaco (sia in qualità di rappresentante della comunità locale, sia come ufficiale di governo) si collocano quelli del prefetto e del questore[11]. Con riferimento alle norme che vengono in rilievo, appare centrale il d.l. 14 del 2017 (convertito dalla legge n. 48 del 2017), sul quale è intervenuto di recente il d.l. 123 del 2023 c.d. decreto Caivano (convertito dalla l. n. 159/2023)[12], e da ultimo raggiunto da un’ulteriore stretta securitaria che si è registrata con l’entrata in vigore del d.l. n. 48 del 2025 (convertito dalla l. n. 80 del 9 giugno 2025)[13]. Alla disciplina della cd. “penalità urbana” concorrono, peraltro, anche la l. n. 401/1989, che ha introdotto il cd. Daspo sportivo, nonché il d.lgs. n. 159 del 2011 (cd. Codice antimafia) nella parte in cui disciplina il foglio di via (art. 2), il T.U.L.P.S. (per quanto riguarda la regolamentazione dei poteri del prefetto per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica) e, infine, il TUEL. Il momento di svolta, in cui il legislatore ha iniziato a ricorrere a tali misure anche al di fuori dell’ambito degli eventi sportivi, perseguendo la finalità di tenere lontano da “zone sensibili” soggetti indesiderati, può essere individuato nell’emanazione del d.l. n. 14 del 2017 (c.d. decreto Minniti)[14], a cui sono seguiti negli anni successivi diversi decreti che ne hanno esteso l’operatività sia sul piano oggettivo che soggettivo.

In particolare, l’art. 13-bis del d.l. 14 del 2017 è stato introdotto con il d.l. n. 113 del 2018 e nella sua versione originaria attribuiva al questore il potere di vietare l’accesso in pubblici esercizi o in locali di pubblico intrattenimento a soggetti condannati con sentenza definitiva (o confermata in grado d’appello) negli ultimi tre anni per reati commessi in occasione di gravi disordini avvenuti nei medesimi luoghi. La disposizione contemplava altresì prescrizioni ulteriori e più stringenti, quali l’obbligo di comparire personalmente presso un ufficio di polizia specificamente individuato, prevedendo un meccanismo di convalida ricalcato su quello previsto per il cd. Daspo sportivo[15], ai sensi dell’art. 6 commi 3 e 4 l. n. 401/1989. Con il d.l. n. 130 del 2020 la portata applicativa della norma è stata significativamente ampliata, prevedendo la possibilità di disporre il divieto anche nei confronti di chi fosse stato anche solo denunciato per i reati ivi elencati (nei quali venivano inseriti anche i reati aggravati ex art. 604-ter c.p.). Con il medesimo decreto-legge veniva introdotto il comma 1-bis, che consente di estendere il divieto di accesso ai locali presenti nel territorio dell’intera provincia per chi sia stato posto in stato di arresto o fermo (convalidato dall’autorità giudiziaria) ovvero condannato (anche solo con sentenza non definitiva). Tali interventi si inseriscono in una tendenza sempre più marcata al ricorso a forme di tutela preventiva[16], che determina una notevole contrazione delle libertà individuali, sempre in assenza di una riserva di giurisdizione. Né può sottovalutarsi il fatto che il rispetto dei divieti e delle prescrizioni, come detto anche molto incisivi sui diritti fondamentali (con ripercussioni sul diritto al lavoro, all’educazioni, sui rapporti sociali) sia presidiato dalla previsione di un delitto, che comporta un forte effetto di criminalizzazione indiretta che, nonostante la finalità preventiva della misura, non può essere ignorato stante il rischio concreto di una detenzione[17]. Come accennato, l’ordinanza in esame individua quale punto centrale la distinzione tra libertà personale e libertà di circolazione[18]. Muovendo dai criteri tracciati dalla Corte costituzionale nella recente sentenza n. 203 del 2024, il giudice rimettente riconosce l’effetto di «degradazione giuridica» e «mortificazione della dignità e del prestigio della persona»[19] che consegue all’emanazione del provvedimento, passando successivamente a valutarne l’intensità. Tale concetto, già espresso nelle sentenze nn. 2 e 11 del 1956, era stato ulteriormente chiarito dalla Consulta con le pronunce nn. 45 del 1960 e 68 del 1964, in cui si è affermata la necessità della riserva di giurisdizione soltanto qualora l’effetto di degradazione raggiungesse un’intensità tale da poter essere assimilabile all’assoggettamento altrui tipico della violazione del principio dell’habeas corpus[20]. Tale orientamento, che fu criticato da parte della dottrina dell’epoca[21], costituì la ratio decidendi della decisione relativa al cd. Daspo sportivo e, più di recente, al “Daspo urbano” (n. 47/2024)[22]. Un passo in avanti sembrava essere avvenuto con la sentenza n. 127 del 2022, dove la Corte era stata chiamata a pronunciarsi su quale libertà venisse incisa dalla c.d. quarantena obbligatoria prevista dalla normativa anti-Covid 19. In tale pronuncia veniva esclusa la natura limitativa della libertà personale della quarantena obbligatoria, facendo esclusivamente ricorso al criterio della degradazione giuridica, senza riferimento alla distinzione tra obblighi e divieti che caratterizzava la giurisprudenza precedente. Con la sentenza n. 47 del 2024, però, tali istanze sono state disattese[23]. Difatti, la Corte ha valutato la legittimità costituzionale dell’art. 10 co. 2 del d.l. 14/2017 alla stregua di diversi parametri, ed in particolare esaminando nel merito la questione rispetto all’art. 16 Cost., escludendo, dunque, che potesse essere ricondotta alla sfera di tutela dell’art. 13 Cost.

In particolare, la Corte ha portato nuovo ordine la pronuncia n. 203 del 2024, ove ha chiarito espressamente che il solo criterio della degradazione giuridica non è sufficiente a far scattare le garanzie di cui all’art. 13 Cost., richiedendosi sempre la verifica della componente quantitativa. In tale prospettiva, la Corte ha affiancato al criterio attinente all’incidenza sulla dignità della persona un parametro quantitativo, ancorato alla gravosità delle limitazioni, paragonabile a quelle della libertà personale in senso stretto[24]. In tale occasione, la Corte ha affermato la possibilità di pervenire a un diverso approdo interpretativo «nell’ipotesi in cui il legislatore dovesse, in futuro, dilatare eccessivamente i divieti inerenti alle misure in esame, in termini sia di estensione degli spazi dai quali il soggetto venga interdetto, sia di durata della stessa interdizione»[25]. In questo contesto, l’ordinanza in commento sembra cogliere nel segno nella parte in cui evidenzia che, alla stregua delle indicazioni interpretative fornite dalla Consulta, la singola misura non sembri incidere sulla libertà personale, ma si potrebbe pervenire ad un esito differente nelle ipotesi  – alquanto frequenti nel quadro attuale della “penalità urbana”, che è stato qui brevemente tratteggiato – in cui il soggetto sia stato raggiunto da plurime misure di prevenzione, con un giudizio reiterato progressivamente più stigmatizzante e incisivo sulle libertà individuali dell’interessato.

3. Brevi riflessioni sull’insoddisfacente capacità risolutiva del criterio quantitativo

Al di là che la Corte ritenga fondata o meno la questione in esame, ciò che emerge a seguito della vicenda è come la distinzione quantitativa tra gli ambiti di operatività degli artt. 13 e 16 Cost. formulata dalla Consulta sia di fatto insufficiente. Nonostante lo sforzo della Corte costituzionale nell’utilizzare il parametro quantitativo affiancandolo al criterio della degradazione giuridica – anziché renderlo elemento costitutivo[26] – tale parametro appare comunque inadeguato, come tutti gli approcci quantitativi utilizzati per l’individuazione di una linea di confine tra due categorie, a risolvere la questione.

Le perplessità sollevate in dottrina, e che hanno accompagnato il consolidamento nella giurisprudenza costituzionale del parametro quantitativo[27], si sono, di recente, ulteriormente rafforzate, prospettandosi l’esigenza di emancipare il criterio della degradazione giuridica dalla componente quantitativa[28], per diversi ordini di ragioni.

Anzitutto, deve evidenziarsi come la distinzione tra divieti e obblighi, che secondo la Corte dovrebbe costituire una «guida relativamente sicura»[29] per individuare il confine tra libertà personale e di circolazione, non risulta in realtà risolutiva, ben potendo esserci divieti in grado di avere una significativa incidenza sulla libertà fisica[30]. D’altronde, è la stessa Corte a riconoscerlo quando afferma la possibilità di rivedere il proprio orientamento qualora il legislatore dilatasse eccessivamente i divieti, in termini di estensione degli spazi o di durata degli stessi.

Inoltre, si osserva come l’art. 13 cost. includa tra le misure limitative della libertà personale anche le ispezioni e perquisizioni personali che nonostante incidano in misura minima sulla disponibilità del proprio corpo, sono rilevanti proprio poiché l’interesse tutelato dalla norma sarebbe – non tanto la libertà fisica, bensì – la dignità personale. Valorizzando una lettura sistematica delle norme costituzionali, si evince come anche l’art. 14 Cost. appresti delle garanzie per tutelare la dignità della persona da provvedimenti che implicano una svalutazione delle qualità morali della persona. Inoltre, il criterio quantitativo si presta a evidenti margini di indeterminatezza; esso non appare idoneo ad essere risolutivo già in astratto, specialmente nel sistema delle libertà costituzionali che richiede una precisa delimitazione delle sfere giuridiche soggettive, come dimostra anche la presente questione di legittimità sollevata a pochi mesi dalla pronuncia della Consulta[31]. A ciò devono aggiungersi le considerazioni circa l’insufficienza del ricorso al giudice amministrativo, solo eventuale e rimesso all’azione del destinatario del provvedimento, problematiche che risultano accentuate nelle ipotesi di plurime misure di prevenzione.

Difatti, la sentenza n. 127 del 2022 aveva messo in luce l’elevato tasso di potenziale arbitrarietà dei provvedimenti amministrativi fondati su valutazioni della condotta e della personalità del soggetto, riconoscendo che essi comportano una vera e propria degradazione giuridica. La pronuncia appena citata oltre all’esplicito collegamento della degradazione giuridica con lo «stigma morale» determinato dal provvedimento, basato su una valutazione della condotta e della personalità dell’agente, ricollega la riserva di giurisdizione all’«elevato tasso di potenziale arbitrarietà» di una simile valutazione. Orbene, è l’idea stessa di Stato di diritto ad esigere che i poteri dell’autorità amministrativa abbiano una base legale determinata e che questa sia presidiata dal controllo giurisdizionale[32]. Esigenza che si manifesta con particolare urgenza nel settore delle misure di prevenzione, caratterizzato da un deficit strutturale di determinatezza (forse ineliminabile, data la costruzione del sistema)[33], in cui l’ampliamento della discrezionalità amministrativa tende a tradursi in un affievolimento, se non in un vero e proprio logoramento, delle garanzie. Con riferimento all’art. 13-bis d.l. 47/2017 non sembrano esservi dubbi sullo stigma sociale che ne deriva; la misura, infatti, viene applicata a seguito della commissione di reati (anche se con accertamento non definitivo) o anche solo sulla base di denunce per fatti ritenuti penalmente rilevanti. Orbene, se da un lato è pur vero che una degradazione sociale può anche essere decisa dall’autorità amministrativa, poiché consentito dall’art. 3 Cost., questa opzione dovrebbe essere limitata alle ipotesi in cui tali valutazioni siano finalizzate a specifici fini (partecipazioni a gare o concorsi etc.), non quando abbiano come conseguenza la «limitazione dell’essere fisico»[34], e soprattutto quando derivano da un giudizio di pericolosità sociale, che rievoca uno stigma morale legato alla commissione di reati. È stato, dunque, prospettato che vengano ricondotti all’art. 16 Cost. unicamente obblighi o divieti prescritti per esigenze sanitaria o di pubblica sicurezza, diverse da quelle che si fondano su un giudizio di pericolosità sociale dell’individuo[35].

In definitiva, ciò che emerge a seguito dell’ordinanza in commento è l’assenza di un criterio che si dimostri già in astratto sufficientemente certo, per distinguere tra misure limitative della libertà di circolazione o libertà personale, con inevitabili ricadute anche in termini di prevedibilità delle decisioni. L’eccezione prospettata dal Tribunale di Firenze, relativa alle ipotesi in cui il soggetto sia stato raggiunto da una pluralità di misure di prevenzione, sembra invece offrire un parametro più solido sotto questo profilo, poiché si fonda su un dato, quello della pluralità delle misure, oggettivo e facilmente accertabile dal questore. Deve evidenziarsi, però, come anche questa soluzione sia vincolata dalle considerazioni della Corte sulla necessità di una “ponderazione quantitativa”, motivo per cui pare difficile individuare, ad esempio, il numero di provvedimenti che renderebbe talmente esteso (a livello territoriale e/o di durata) il divieto da ritenerlo limitativo della libertà personale, anche in considerazione del fatto che essi possono essere di tipo diverso.

Nondimeno, appare difficile che nel breve periodo la Corte riveda il proprio orientamento circa i criteri da utilizzare per individuare la linea di confine tra libertà personale e libertà di circolazione. E ciò, in particolare, alla luce del principio di tendenziale rispetto dei propri precedenti[36], sancito dalla Corte proprio nella pronuncia n. 203/2024. Ciononostante, rimane comunque auspicabile, in prospettiva, un superamento del criterio quantitativo, riconoscendo efficacia incondizionata al parametro della «degradazione giuridica», il quale – ritenendo decisivo il solo «stigma morale» – valorizza i motivi su cui si fonda il provvedimento, imponendo l’intervento del giudice ogniqualvolta esso si basi su una valutazione negativa delle qualità morali dell’individuo.

*Dottorando in Scienze giuridiche, Diritto penale, presso l’Università di Bologna

[1] Oltre a questa questione sollevata in via principale, in subordine è stato chiesto alla Corte di pronunciarsi in merito alla legittimità dell’art. 13-bis comma 1-bis del d.l. n. 14/2017 nella parte in cui non limita la propria portata ai casi in cui il destinatario della misura sia stato condannato con sentenza non definitiva per reati posti in essere dopo l’entrata in vigore della stessa norma; e in ulteriore subordine, dell’art. 13-bis commi 1 e 1-bis nella parte in cui non prevede che il questore contestualmente invii una segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari.

[2] Su tale categoria si v. M. Pelissero, La sicurezza urbana: nuovi modelli di prevenzione?, in Dir. pen. e proc., 2017, 848; T.F. Giupponi, Sicurezza integrata e sicurezza urbana nel d.l. 14/2017, in Istituzioni del federalismo, n. 1/2017, 74; in argomento cfr. anche Corte cost., sent. n. 47 del 2024.

[3] Così, R. Bartoli, Le spire del pitone. Questioni di legittimità costituzionale e di sistema in tema di penalità e sicurezza urbana, in Sist. pen., n. 5/2025, 83.

[4] Corte cost. 29 ottobre del 2024, n. 203, in particolare par. 4.1.2.1 del Considerato in diritto.

[5] Sul punto, cfr. l’opinione scritta dell’Associazione italiana dei Professori di Diritto penale, in qualità di amicus curiae, presentata nell’ambito del procedimento di legittimità costituzionale, con cui si è a lungo confrontata la Consulta nella decisione n. 203 del 2024.

[6] Per un commento critico alla pronuncia richiamata cfr. F. Mazzacuva, Libertà personale e misure di prevenzione: la Consulta conserva le partizioni “quantitative”, in Dir. pen. e proc., n. 7/2025, 929 ss. Una sentenza che si è risolta con l’affermazione della necessità del rispetto della riserva giurisdizionale è la n. 2 del 2023 in tema di avviso orale rafforzato, dove veniva in rilievo la riconduzione di alcune attività che potevano essere vietate dal questore sotto l’alveo dell’art. 15 Cost., si v. I. Pellizzone, Misure di prevenzione personali e divieto di possesso e uso del telefono cellulare: là dove c’è un limite alla libertà di comunicazione, lì ci deve essere autorizzazione del giudice., in Riv. it. dir. e proc. pen., n. 4/2023, 1545 ss.;

[7] In cui pare cogliersi una eco della tesi dottrinale sostenuta in passato, tra gli altri, dallo stesso redattore della sentenza, Augusto Barbera; lo evidenzia V. Napoleoni, Libertà personale versus libertà di circolazione nelle nuove misure di prevenzione personali atipiche, in G. Fidelbo-E. Gallucci (a cura di), Liber amicorum per Giorgio Lattanzi, Milano, 2025, 430.

[8] E in senso analogo la n. 203 del 2024. In particolare, nella pronuncia n. 2 del 2023 la Consulta ha ritenuto che per effetto della suddetta dichiarazione di illegittimità costituzionale, fosse venuta meno la norma ricavabile, secondo l’interpretazione invalsa nel diritto vivente, dall’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 159 del 2011, che vieta il possesso e l’utilizzo del telefono cellulare a chi sia destinatario di un avviso orale rafforzato del Questore. Pertanto, l’inosservanza del medesimo divieto non integra più il reato di cui all’art. 76, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 159 del 2011. In questi termini anche Corte cost., ord. n. 11 del 6 febbraio 2024. Per alcune considerazioni sugli effetti che la dichiarazione di illegittimità può determinare sulla fattispecie penale che sanziona l’inosservanza dei divieti imposti dal questore sia consentito il rinvio a A. Chniter, Ancora sul difficile equilibrio tra esigenze di prevenzione e rispetto delle garanzie costituzionali: l’avviso orale “rafforzato”, in Cass. pen., n. 5/2025, 1689 ss.

[9] Cfr. P. Nuvolone, voce Misure di prevenzione e misure di sicurezza, in Enc. dir., vol. XXVI, Milano, 1976, p. 634 ss.; G. Amato, Individuo e autorità nella disciplina della libertà personale, Milano, 1967, p. 536 ss.; sulla nozione di sicurezza urbana si v. C. Ruga Riva, R. Cornelli, A. Squazzoni, P. Rondini, B. Biscotti, La sicurezza urbana e i suoi custodi (il sindaco, il questore e il prefetto), in Dir. pen. cont., Riv. trim., n. 3/2017, 225 ss.; e G. Pighi, La sicurezza urbana nel prisma del sistema punitivo, in lalegislazionepenale.eu, 13 aprile 2018, 21 ss.

[10] Ripercorsa di recente da V. Napoleoni, Libertà personale versus libertà di circolazione nelle nuove misure di prevenzione personali atipiche, cit., 415 ss.; cfr. anche R. Bartoli, Le spire del pitone. Questioni di legittimità costituzionale e di sistema in tema di penalità e sicurezza urbana, cit., 83 ss., dove l’A. evidenzia anche molte delle criticità che accompagnano questa materia.

[11] Per un commento al d.l. in oggetto, si v. C. Ruga Riva, R. Cornelli, A. Squazzoni, P. Rondini, B. Biscotti, La sicurezza urbana e i suoi custodi (il sindaco, il questore e il prefetto), cit., 239.

[12] Ampliando il novero dei reati per cui la denuncia è sufficiente ad attivare il potere del questore di disporre il provvedimento, aumentando la durata minima e massima del divieto ed inasprendo il trattamento sanzionatorio per la violazione del divieto.

[13] Sul punto, tra i molti interventi critici in dottrina, si v. G.M. Flick, Costituzione o “sicurezza pubblica”?, in questa Rivista, n. 1-2/2024 ​e G.L. Gatta, Il pacchetto sicurezza e gli insegnamenti, dimenticati, di Cesare Beccaria, sempre in questa Rivista, n. 1-2/2024.

[14] Lo evidenzia V. Napoleoni, Libertà personale versus libertà di circolazione nelle nuove misure di prevenzione personali atipiche, cit., 416.

[15] Per il quale la Corte costituzionale ha distinto tra il Daspo senza obbligo di firma, ricondotto alla libertà di circolazione stante la sua minore incidenza sulla sfera di libertà (Corte cost. sent. n. 193 del 1996) e Daspo con obbligo di firma, ritenuto restrittivo della libertà personale (Corte cost. sentenza n. 143 del 1996) per il quale il legislatore aveva previsto il controllo dell’autorità giurisdizionale nella forma della convalida.

[16] Cfr. G. Pighi, La sicurezza urbana nel prisma del sistema punitivo, cit., 47;

[17] Si noti che la Corte aveva già escluso con la pronuncia n. 419 del 7 dicembre 1994 che la previsione di sanzioni penali in caso di inosservanze degli obblighi valga da sola a richiamare la tutela dell’art. 13 Cost. Ciò rileva, invece, ai fine della distinzione della sanzione penale e sanzione amministrativa punitiva, così R. Bartoli, Le spire del pitone. Questioni di legittimità costituzionale e di sistema in tema di penalità e sicurezza urbana, in Sist. pen., n. 5/2025, 83 ss.

[18] Sulle diverse teorie che sono state avanzate in dottrina, si v. V. Napoleoni, Libertà personale versus libertà di circolazione nelle nuove misure di prevenzione personali atipiche, cit., 419 s. Secondo quanto ricostruito dall’A., tali teorie possono essere ricondotte a due diversi orientamenti principali. In estrema sintesi, secondo il primo rientrerebbero sotto la tutela dell’art. 13 Cost. le misure coattive, che si risolvono in un pati per il soggetto, restando esclusi meri obblighi di facere o divieti lasciati alla collaborazione del destinatario. Un secondo orientamento, invece, ammette che anche le misure di tipo obbligatorio possano incidere sulla libertà personale dovendo essere questa tutelata anche dalla coercizione morale e non solo fisica. In questo secondo filone il dibattito si sposta sul criterio da adottare per individuare le tipologie di limitazioni che possano giustificare l’applicazione della disciplina ex art. 13 Cost.: si può guardare al quantum di tale limitazione, alla tipologia di destinatari (a seconda che i provvedimenti abbiamo carattere individuale o siano stabiliti in via generale; tesi per il vero respinta dalla Corte cost. già con la sentenza n. 2 del 1956), ovvero al motivo per cui tale limitazione è imposta tutelando così l’individuo da misure che ne degradino la dignità sociale.

[19] Tribunale di Firenze, ord. del 3 giugno 2025, par. 3.5, che riprende le parole della Corte costituzionale nella decisione n. 203 del 2024 esprimendosi sulla misura del foglio di via obbligatorio, cfr. anche Corte cost., sentenza n. 127 del 2022 par. 6 del Considerato in diritto.

[20] V. Napoleoni, Libertà personale versus libertà di circolazione nelle nuove misure di prevenzione personali atipiche, cit., 425. Per alcune riflessioni sulla concezione di tale principio si v. S. Romano, La misura di prevenzione speciale del foglio di via obbligatorio al vaglio della concezione forte di habeas corpus, in questa Rivista, 3-4 2023.

[21] Si v., F. Bricola, Forme di tutela “ante delictum” e profili costituzionali della prevenzione, in Pol. dir., 1974, 387 ss.; A. Barbera, I principi costituzionali della libertà personale, Milano, 1967, 100 ss.

[22] Deve essere evidenziato come in quell’occasione non era stata sollevata questione di illegittimità rispetto all’art. 13 Cost., in quanto il parametro costituzionale individuato dal giudice rimettente era stato unicamente quello dell’art. 16 Cost., ritenendo che la finalità della misura di prevenzione non fosse riconducibile ai “motivi di sicurezza” richiesti dal suddetto articolo. Sul punto, però, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 203 del 2024, ha evidenziato come nella pronuncia n. 47/2024 sul daspo urbano abbia di fatto condiviso la valutazione implicita del rimettente per cui la misura non richiedesse la tutela prevista dall’art. 13 Cost. Sulla questione, cfr. F. Mazzacuva, Libertà personale e misure di prevenzione: la Consulta conserva le partizioni “quantitative”, cit., 936 s.

[23] Per un commento critico alla sentenza, si v. F. d’Errico, La Consulta salva il Daspo urbano. Criticità di sistema e incongruenze ermeneutiche della sentenza n. 47/2024, in Dir. pen. proc., n. 8/2024, 1029 ss.

[24] Ibidem.

[25] Corte cost., sent. n. 203 del 2024, par. 4.7.2 del Considerato in diritto.

[26] Ibidem.

[27] Supra nota 21, si v. anche M. Galizia, La libertà di circolazione e soggiorno, in P. Barile, a cura di, La pubblica sicurezza, Vicenza-Milano, 1967, 540 ss., dove l’A. si sofferma sulle criticità della distinzione tra limiti positivi e negativi.

[28] In questo senso, di recente F. Mazzacuva, Libertà personale e misure di prevenzione: la Consulta conserva le partizioni “quantitative”, cit., 940 ss.; e V. Napoleoni, Libertà personale versus libertà di circolazione nelle nuove misure di prevenzione personali atipiche, cit., 438 ss.

[29] Corte cost. sentenza n. 203 del 2024, par. 4.7.2 del Considerato in diritto.

[30] Si pensi alle ipotesi del divieto di soggiorno (ex art. 233 c.p.) e al divieto di dimora (art. 283 c.p.p.), dove nonostante la loro riconduzione a misure non detentive (pur rilevante per l’applicazione di alcuni profili della loro disciplina), non potrebbe comunque giustificarsi la loro applicazione da parte dell’autorità di pubblica sicurezza. Parallelismo prospettato dal G.I.P. del Tribunale di Taranto nell’ordinanza del 6 giugno 2023, e ripreso da F. Mazzacuva, Libertà personale e misure di prevenzione: la Consulta conserva le partizioni “quantitative”, cit., 941.

[31] V. Napoleoni, Libertà personale versus libertà di circolazione nelle nuove misure di prevenzione personali atipiche, cit., 438 ss.

[32] Sul punto, si v. P. Nuvolone, voce Misure di prevenzione e misure di sicurezza, cit., 635. Per argomentazioni simili in tema di foglio di via obbligatorio, si v. anche l’opinione scritta dell’AIPDP in qualità di amicus curiae, nel giudizio di legittimità conclusosi con la sent. n. 203 del 2024 Corte cost.

[33] Sul profondo legame tra il principio di riserva di giurisdizione e il principio di legalità si v. anche le riflessioni di F. Bricola, Forme di tutela “ante delictum” e profili costituzionali della prevenzione, cit., 387 ss. Sull’ampia discrezionalità di cui gode il questore nel disporre tali misure, si v. F. Menditto, Le misure di prevenzione personali e patrimoniali, Milano, 2019, p. 82 ss.

[34] Così, ancora A. Barbera, I principi costituzionali della libertà personale, Milano, 1967, 100 ss., ripreso di recente da V. Napoleoni, Libertà personale versus libertà di circolazione nelle nuove misure di prevenzione personali atipiche, cit., 438 ss.

[35] In questo senso, già l’amicus curiae dell’AIPDP, successivamente si v. F. Mazzacuva, Libertà personale e misure di prevenzione: la Consulta conserva le partizioni “quantitative”, cit., 940 ss.

[36] Difatti, tra le argomentazioni della Corte un ruolo centrale lo ha avuto il riferimento a un innovativo principio di “vincolatività tendenziale” dei propri precedenti, come evidenziato da F. Mazzacuva, Libertà personale e misure di prevenzione: la Consulta conserva le partizioni “quantitative”, cit., 936 ss., a cui si rimanda per alcune riflessioni sul punto.