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LE RAGIONI DEL GARANTISMO IN FAVORE DELLA SEPARAZIONE DELLE CARRIERE

di Oliviero Mazza

Il dibattito sulla riforma della separazione delle carriere appare profondamente inquinato da fumisterie concettuali che cercano di occultare un dato di palmare evidenza: il giusto processo costituzionale, e prima ancora il processo accusatorio, richiedono il superamento del concetto di autorità giudiziaria in favore di un giudice che sia terzo, ossia distaccato sul piano ordinamentale dalle parti, collocate su un piede di parità. Al fondo, la quesitone è semplice e intuitiva: a funzioni processuali diverse non possono che corrispondere ordinamenti diversi. Le vere ragioni ideologiche dell’opposizione alla riforma risiedono altrove, nelle logiche corporative di potere del governo della magistratura.

Sommario: 1. Propaganda ed extispicio nella critica della riforma costituzionale. – 2. Fascismo e autorità giudiziaria. – 3. Il giusto processo e il giudice terzo. – 4. La parte imparziale ed altre fumisterie concettuali. – 5. Le vere ragioni corporative dell’opposizione.

1. Propaganda ed extispicio nella critica della riforma costituzionale.

La recente approvazione in seconda lettura della riforma costituzionale della separazione degli ordinamenti della magistratura ha ufficialmente aperto la campagna referendaria. Lo si percepisce nettamente dall’inasprimento del dibattito e dalla radicalizzazione della posizione contraria assunta da ANM.

Appare, quindi, opportuno esaminare gli argomenti finora spesi per contrastare la riforma, a partire dal presunto deficit di democrazia registratosi nel percorso parlamentare.

A titolo di premessa, va ricordato che la separazione delle carriere non è stata solo oggetto di una legge di iniziativa popolare, promossa dall’Unione delle Camere Penali Italiane (UCPI) e sostenuta da oltre 72.000 firme di cittadini[1], ma era parte integrante e qualificante dei programmi sui quali l’attuale maggioranza parlamentare ha ottenuto un largo consenso elettorale e, addirittura, dei programmi di alcuni importanti partiti dell’opposizione. In più, come se non bastasse l’investitura popolare, il Parlamento, su proposta del Governo, ha intrapreso la via della riforma costituzionale, quando eminenti costituzionalisti avevano indicato la possibilità di separare le carriere anche con legge ordinaria[2]. Ciò significa che la politica ha scelto consapevolmente di passare attraverso il referendum confermativo, in un ideale cerchio che nasce dal voto espresso nelle elezioni politiche e si chiuderà con il voto referendario.

Possiamo, quindi, porre un primo punto fermo nella valutazione del metodo riformista. Il tasso di democraticità che lo connota è indiscutibile. La relativa rapidità dell’iter di approvazione, comunque caratterizzato da ampi lavori preparatori, comprese numerose audizioni parlamentari, è il portato fisiologico di un’ampia condivisione parlamentare, ben oltre il perimetro dell’attuale maggioranza, e non certo di una forzatura o, peggio ancora, di imposizioni da parte di una minoranza.

Altra questione cruciale, che emerge dal confronto finora di livello obiettivamente poco edificante, è la totale assenza di precisi riferimenti oggettivi e fattuali nella propaganda promossa da chi si oppone alla riforma. La critica, infatti, si fonda sul paventato timore che il progetto di revisione costituzionale abbia come obiettivo la sottoposizione del pubblico ministero al potere esecutivo e, più in generale, il controllo politico dell’intera magistratura[3].

Tanto il metodo scientifico, quanto la corretta informazione ai cittadini che saranno chiamati inevitabilmente a pronunciarsi con il referendum confermativo, impongono un rigoroso fact-checking sui contenuti del disegno di legge.

Anzitutto, la critica agli obiettivi reconditi appare del tutto scollegata dal testo della proposta, laddove, nell’art. 104 Cost., si riafferma, senza alcuna ambiguità, che «la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente».

A fronte di questa perentoria asserzione, che assicura una precisa guarentigia di indipendenza anche al pubblico ministero, al quale non è più riservata la sola previsione “estensiva” dell’art. 107 comma 4 Cost.[4], il “processo alle intenzioni” appare del tutto fuori luogo, a meno che non si voglia inquinare la discussione accreditando per verità fattuali quelle che in realtà sono semplicemente discutibili congetture di parte, perdipiù di una parte direttamente interessata dalla modifica del suo stato giuridico. Non è buon metodo quello di giudicare i contenuti della riforma astraendo dal nuovo testo costituzionale e facendo riferimento alla presunta e recondita volontà del legislatore storico, peraltro da attuarsi in totale difformità dai nuovi assetti.

Premesso che un disegno riformista di tale portata deve essere valutato per i contenuti della proposta, a prescindere da chi siano i proponenti e dalle loro eventuali dissimulazioni, sarebbe davvero stravagante, ai limiti dell’ossimoro, se l’attuale maggioranza, appoggiata da una parte della minoranza, volesse perseguire il controllo della magistratura inquirente, rafforzandone l’indipendenza. Sarebbe come dire che, una volta approvata la separazione delle carriere, bisognerà portare a termine il callido disegno egemonico attraverso una nuova riforma costituzionale che abroghi l’art. 104 Cost. appena novellato. Siamo ben oltre un’ipotesi del tutto irrealistica, si accreditato come dati oggettivi quelli che sono, a ben vedere, solo presagi di sventura che i novelli aruspici traggono dalle viscere del presunto retropensiero legislativo. Non si può condurre l’analisi del testo costituzionale con la tecnica dell’extispicio.

2. Fascismo e autorità giudiziaria.

La critica ideologica, ma pur sempre priva di agganci testuali, sostiene altresì che la separazione delle carriere sarebbe il preludio dell’avvento di uno stato illiberale in cui la magistratura – tutta o solo quella inquirente non è dato sapere – verrà sottoposta al volere del potere esecutivo. Nessuno può seriamente prevedere il futuro, ma resta il fatto che l’attuale riforma non si muove certo in questa direzione e che il punto di arrivo temuto dovrebbe essere raggiunto per altre strade, non certo rafforzando l’indipendenza del pubblico ministero nei termini sopra ricordati.

Lasciando da parte la futurologia, l’unico dato certo è quello storico che ci riporta all’origine dell’attuale assetto ordinamentale che si vorrebbe mantenere per scongiurare il timore di una deriva autoritaria. I detrattori della riforma si guardano bene dal ricordare che la carriera unica dei magistrati nasce nel 1941 per la precisa volontà del Ministro guardasigilli Grandi di completare l’architettura dello Stato autoritario ideato da Mussolini e fondato sul processo penale schiettamente inquisitorio, progettato da Manzini e da Rocco.

Si scopre così che l’unità della magistratura affonda le sue radici nella più cupa tradizione inquisitoria ed è stata imposta proprio dal regime fascista. La riforma intende superare il concetto di autorità giudiziaria che dal tempo del fascismo rappresenta un’unitaria funzione statale di persecuzione penale, declinata in due sotto-funzioni di accusa e di decisione affidate al medesimo corpo dei magistrati.

La verifica dei fatti impone di riportare testualmente il pensiero del Ministro Grandi, secondo il quale con la separazione dei magistrati «si determinerebbe la formazione di veri e propri compartimenti stagni nell’organismo della Magistratura, in contrasto con la sostanziale unicità della funzione»[5].

L’unicità dell’organizzazione ordinamentale corrisponde all’idea, di matrice, come detto, storicamente fascista e, comunque, culturalmente illiberale, che l’accusatore e il giudice, quali organi della medesima autorità giudiziaria, siano chiamati ad adempiere alla identica funzione statale volta al soddisfacimento dell’interesse punitivo. Il concetto di base è chiaro, a funzioni uguali deve corrispondere un medesimo ordinamento[6].

Riportata la questione ai giorni nostri, in un sistema in cui tutti, compresa ANM, riconoscono la necessità di distinguere le funzioni d’accusa rispetto a quelle di decisione, a funzioni processuali distinte non può che corrispondere la separazione delle carriere e, quindi, il superamento del concetto indistinto di autorità giudiziaria.

Se vogliamo avviare un serio dibattito questo dovrebbe essere il vero argomento di discussione, peraltro in sé incontestabile, a meno di non voler sostenere che anche il giudice debba farsi carico della funzione di persecuzione penale oppure che al pubblico ministero spettino funzioni giurisdizionali ossia di decisione.

3. Il giusto processo e il giudice terzo.

Altro fatto che gli oppositori si rifiutano di considerare è rappresentato dalla terzietà del giudice che non può essere intesa alla stregua di un sinonimo scialbo dell’imparzialità. L’art. 111 comma 2 Cost. non delinea un’endiadi e chi lo afferma incorre in un vero e proprio suicidio interpretativo.

L’imparzialità è un tratto naturale della giurisdizione e consiste nella mancanza di interesse nella regiudicanda. Il giudice imparziale è quello scevro dai condizionamenti, o dalle apparenze di condizionamenti, derivanti da un coinvolgimento personale nella controversia (art. 36 c.p.p.), da precedenti valutazioni alle quali sia stato chiamato nell’ambito del medesimo procedimento o comunque sulla medesima res iudicanda (art. 34 c.p.p.), dai rapporti con le parti o con altri soggetti processuali (art. 35 e 36 c.p.p.), dalla forza della prevenzione, ossia da quella umana tendenza a non mutare l’opinione precedentemente espressa, tale da pregiudicare o da far apparire pregiudicata l’attività di “giudizio”. Per garantire l’imparzialità l’ordinamento appresta rimedi preventivi e successivi che vanno dalle cause di incompatibilità, notevolmente ampliate nel tempo dalla giurisprudenza costituzionale, all’astensione per finire con la ricusazione.

La terzietà opera, invece, su un piano diverso che si pone prima di quello dei rapporti fra il giudice e la controversia che deve giudicare e attiene all’aspetto ordinamentale. Il giudice terzo si caratterizza per uno stato giuridico autonomo e diverso da quello delle parti, coerente con la sua funzione giurisdizionale, distinta tanto dalla funzione di accusa quanto da quella di difesa.

La terzietà non garantisce l’imparzialità del giudice, se non di riflesso, trattandosi, come detto, di valori concettualmente distinti, ma incide direttamente sul profilo della parità fra le parti. Solo la terzietà del giudice assicura che le parti siano in condizioni di parità. Nell’architettura costituzionale ispirata, all’ideale triangolo isoscele (art. 111 comma 2 Cost.), la terzietà del giudice è strumentale al raggiungimento della parità fra le parti. Finché la parte pubblica condividerà con il giudice il medesimo ordinamento, il giudice non sarà terzo e le parti non saranno in condizioni di parità. Soprattutto, finché la terzietà non assicurerà la parità non si avrà un giusto processo coerente con il dettato costituzionale.

Si tratta della grammatica essenziale del processo penale e chi la ignora, cercando di ingenerare una non certo innocua confusione concettuale, è mosso da un evidente pregiudizio ideologico, quello di chi vorrebbe mantenere l’intera magistratura avvinta al concetto unitario di autorità giudiziaria, con conseguente mancanza di quella condizione essenziale del giusto processo che è la parità fra le parti.

È vero che la Corte costituzionale, a distanza di 25 anni dall’inserimento nella Carta fondamentale dei caratteri del giusto processo, non ha ancora sviluppato il concetto di terzietà e non si può nemmeno affermare che lo abbia fatto quando si è pronunciata solo incidentalmente sul tema, valutando l’ammissibilità dei referendum abrogativi proprio in materia, lato sensu, di separazione delle carriere[7].

Tuttavia, nemmeno il timido approccio della giurisprudenza costituzionale può cancellare il dato testuale, l’unico che conta realmente in una corretta ermeneutica soprattutto dei testi fondamentali. L’art. 111 comma 2 Cost. attribuisce al giudice un connotato ulteriore, la terzietà appunto, che rappresenta un quid pluris di carattere ordinamentale rispetto all’imparzialità, un distacco netto dallo stato giuridico delle parti processuali. Non è un caso che la terzietà sia riferita solo al giudice, trattandosi di un valore a sé stante che caratterizza il soggetto, non parte processuale, chiamato a ius dicere e che non può ripiegarsi sul diverso concetto di imparzialità. La terzietà attiene, dunque, all’ordinamento del giudice, mentre l’imparzialità riguarda le condizioni del caso concreto che segnano il distacco, il disinteresse, rispetto alla singola regiudicanda.

La chiarezza concettuale è fondamentale e questo dovrebbe essere un ulteriore terreno di serio confronto. Come si può negare che nel disegno costituzionale del giusto processo il giudice debba essere terzo e imparziale, non solo imparziale?

Il superamento del concetto di autorità giudiziaria e l’attuazione del principio di terzietà del giudice sono, a ben vedere, il portato necessario del modello processuale abbracciato con la riforma del 1999 in tema di giusto processo. Questo, forse, è l’aspetto decisivo e su di esso converrà soffermarsi.

Nel delineare i tratti essenziali del giusto processo, la Costituzione ha optato per un modello processuale di parti, adversary e tendenzialmente accusatorio. Non può avere altro significato la previsione secondo cui il processo «si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale» (art. 111 comma 2 Cost.).

Questa formula descrive geometricamente la struttura triadica del processo che vede le parti, su un piede di parità, mentre il giudice è collocato al vertice dell’ideale triangolo isoscele. Non si può non cogliere la potente reazione al principio di autorità che ha innervato la legislazione fascista ispirata al paradigma processuale inquisitorio e alla commistione di ruoli d’accusa e di decisione.

Il concetto di autorità giudiziaria, che vede giudice e pubblico ministero impegnati a collaborare nell’ottica dell’attuazione della pretesa punitiva statuale, è ancor oggi testualmente alla base di alcune disposizioni costituzionali, si pensi agli art. 13, 14 e 15 Cost., ma non coincide più con le funzioni assegnate al giudice dal giusto processo di parti scolpito nell’art. 111 Cost.

C’è un’evidente contraddizione nella Costituzione che presenta ancor oggi due diverse matrici storico-culturali. La prima, quella originaria che, pur nella netta cesura con l’ideologia fascista, ha mantenuto l’approccio autoritario al processo penale fondato sulla carriera unica dei magistrati e sulla idea che tutti gli organi statuali dovessero collaborare alla persecuzione penale. La seconda, quella nata con la riforma del codice di rito del 1989 e costituzionalizzata nel 1999, è invece apertamente ispirata a un modello processuale accusatorio che postula sia il principio di parità fra le parti sia la consustanziale terzietà del giudice, ossia il suo netto distacco dalle parti anche sul piano ordinamentale.

Oggi si sta portando a compimento il necessario percorso di aggiornamento del dettato costituzionale attraverso il definitivo superamento del concetto di autorità giudiziaria, ormai incompatibile con l’idea stessa di un giusto processo di parti.

Deve quindi essere chiaro che la separazione ordinamentale è il portato logico e necessario della struttura del giusto processo imposta dall’art. 111 Cost. Non si tratta solo di separare il controllato, pubblico ministero con le sue tesi di accusa, dal controllore, il giudice terzo chiamato a valutarle[8]. La quesitone è molto più radicale e attiene alle distinte funzioni processuali: il pubblico ministero è l’organo incaricato della persecuzione penale, privo di poteri giurisdizionali e chiamato solo all’esercizio di funzioni requirenti, mentre il giudice deve assolvere al compito giurisdizionale, senza farsi carico delle ragioni della persecuzione penale. Persecuzione penale e giurisdizione hanno storicamente trovato la crasi nel concetto di autorità giudiziaria, ma dal 1999 ciò non è più costituzionalmente ammissibile, in un sistema di parti contrapposte, che sostengono accusa e difesa, dinanzi al giudice terzo, ossia distaccato funzionalmente, ontologicamente e ordinamentalmente dalle parti.

La cultura della giurisdizione, intesa propriamente e in senso stretto come cultura dello ius dicere, è una prerogativa esclusiva e involabile del giudice, mentre alle parti rimane la diversa cultura del fair trial, del rispetto delle regole, del fair play processuale, concetti evidentemente ben diversi dal decidere.

Nella prospettiva storico ricostruttiva non si può dimenticare che, già alla vigilia della riforma del 1989 che ha segnato il superamento della tradizione inquisitoria per abbracciare un nuovo modello accusatorio, si era proposto un nuovo assetto della magistratura volto ad attribuire all’organo dell’accusa una piena qualità di parte, distaccandolo dal giudice e collocandolo sullo stesso piano della difesa dell’imputato[9]. Nel neonato processo tendenzialmente accusatorio, la natura di parte pubblica non poteva giustificare né poteri para giurisdizionali né privilegi legati a un particolare status processuale.

C’è quindi un filo rosso che lega l’opzione accusatoria, il rafforzamento della stessa mediante l’inserimento in Costituzione dei principi del giusto processo e l’attuale proposta di riforma che separa giudice e pubblico ministero. La modifica ordinamentale non è che il tassello mancante per il completamento del modello processuale accusatorio e per l’attuazione di quei principi costituzionali, parità fra le parti e terzietà del giudice, che rappresentano l’asse portante del giusto processo e che attendono da troppo tempo un preciso riscontro normativo, soprattutto sul versante dell’ordinamento giudiziario.

4. La parte imparziale ed altre fumisterie concettuali.

Potrebbe essere sufficiente il chiarimento in ordine al necessario superamento del concetto di autorità giudiziaria, che affonda le sue radici nei sistemi illiberali e inquisitori, per giustificare l’attuale riforma ordinamentale.

Non si può, tuttavia, ignorare che il dibattito in corso ripropone sistematicamente la denuncia del pericolo di una deriva autoritaria in cui il pubblico ministero perderà la sua indipendenza e l’intera magistratura verrà sottoposta al pervasivo condizionamento di un potere disciplinare gestito politicamente.

Nessuna delle due argomentazioni ha, tuttavia, una base di realtà.

La sottoposizione del pubblico ministero al potere esecutivo è la rappresentazione di un timore tanto ricorrente quanto immaginario, una premonizione che serve solo a spaventare il futuro elettore chiamato ad esprimersi nel referendum confermativo.

Il fatto, di cui si è già detto, è che il nuovo art. 104 Cost. attribuirà in titolarità piena e autonoma all’organo dell’accusa la garanzia di indipendenza da ogni potere dello Stato, mentre attualmente l’art. 107 Cost. gli estende graziosamente le garanzie ordinamentali del giudice. A dispetto della vulgata, la riforma segnerà un nettissimo incremento delle attuali garanzie di indipendenza del pubblico ministero dal quale sembra impossibile trarre la conclusione opposta, persino nella visione distopica dei futuri assetti politici. Non a caso, la previsione dell’art. 104 Cost. è sparita dal dibattito, sostituita dalla descrizione di una callida e perversa volontà politica di costituzionalizzare, in prima battuta, l’indipendenza del pubblico ministero per poi sovvertire, non si sa bene come e quando, tale principio. Ogni ulteriore commento è lasciato alla logica, non necessariamente giuridica.

Viene poi taciuto il fatto che la riforma italiana è ricalcata sul modello adottato dal Portogallo, salda democrazia europea, in cui da circa cinquant’anni, ossia dalla caduta del regime autoritario di Salazar, il pubblico ministero è parte, separata dal giudice e indipendente dall’esecutivo[10]. Così come non ci si arrende a una seria comparazione da cui emerge che le carriere dei magistrati sono separate in tutte le grandi democrazie occidentali, Spagna, Portogallo appunto, Germania, Inghilterra, Stati Uniti, Canada, India, Giappone, solo per citarne alcune, mentre la carriera unica è ad appannaggio di Stati come Turchia, Bulgaria e Romania.

Dunque, anche la prospettiva comparatistica offre una concreta dimostrazione di come sia possibile separare le carriere e mantenere ben salda la democrazia, addirittura anche l’indipendenza del magistrato d’accusa dalla politica.

In particolare, il contesto storico portoghese appare altamente significativo in quanto la separazione delle carriere ha coinciso proprio con il superamento di una forma di governo autoritaria, esattamente il contrario di quanto si teme possa avvenire nel nostro Paese.

Ci sarebbe poi da dire che in Italia ogni procuratore della Repubblica è a tal punto indipendente da scegliere autonomamente i criteri di priorità nell’azione penale (id est, decidere quali reati perseguire), criteri implicanti scelte così altamente politiche che nemmeno il Parlamento riesce a delinearli nella legge quadro imposta dalla riforma Cartabia. E si dimentica anche la dipendenza volontaria del pubblico ministero dalla polizia giudiziaria, vero motore delle indagini, alla quale la prassi delega un deplorevole potere di proposta su misure cautelari, intercettazioni e imputazioni. È come se, nella sua dimensione concreta, l’art. 109 Cost. fosse capovolto, lasciando alla polizia giudiziaria il potere di disporre direttamente del pubblico ministero.

Gli oppositori della riforma spesso si rifugiano in un altro falso argomento, quello della imparzialità del pubblico ministero che sarebbe minata dalla frammentazione dell’autorità giudiziaria. Separato dal giudice, l’organo dell’accusa perderebbe quel tratto di imparzialità ritenuto oggi la cifra identitaria della funzione requirente. Si dice, addirittura, che il pubblico ministero rappresenterebbe il primo presidio di legalità a favore del cittadino indagato, dovendo svolgere indagini anche a discarico, secondo il disposto dell’art. 358 c.p.p.

Ancora una volta, occorre chiarire il voluto equivoco, partendo dai concetti fondamentali. La separazione ordinamentale presuppone che al pubblico ministero spetti la funzione di persecuzione penale, senza compiti giurisdizionali, mentre al giudice va attribuita la giurisdizione, senza doveri connessi alla pretesa punitiva statuale. Il pubblico ministero non può, dunque, essere un organo (para)giurisdizionale che agisce per un accertamento di verità, perfino a favore dell’indagato, posto che ogni accertamento riporta alla funzione giurisdizionale. Questa idea è tipica dei sistemi autoritari in cui l’organo dell’accusa fa parte dell’autorità giudiziaria, ossia condivide con il giudice ordinamento e funzioni.

Ben diversa è la struttura del processo e dell’ordinamento giudiziario imposta dal giusto processo costituzionale. Il pubblico ministero deve promuovere l’applicazione della legge penale, esercitando funzioni inquirenti e requirenti, a seconda delle fasi, ma non è chiamato a decidere. La parte imparziale non è solo un ossimoro concettuale, ma è anche distante dalla realtà normativa. L’imparzialità del pubblico ministero è difforme da quella del giudice, come dimostra il fatto che il primo non può essere ricusato, mentre il secondo sì. L’imparzialità del pubblico ministero è quella tipica di ogni funzionario pubblico che deve agire con obiettività e distacco personale rispetto all’affare che sta trattando, nulla di più. Il feticcio dell’art. 358 c.p.p. è già stato demolito dalla Corte costituzionale[11] : il pubblico ministero ha il dovere di considerare gli elementi eventualmente a discarico per valutare la tenuta della ragionevole previsione di condanna che sta alla base dell’azione, ma non deve dimostrare l’innocenza dell’imputato e ciò per una ragione banalissima, perché questa è presunta dalla Costituzione (art. 27 comma 2 Cost.) e non è, di conseguenza, un tema di prova. Ancora una volta, si tratta della grammatica elementare del processo penale.

Il cittadino deve essere rassicurato sul fatto che, anche dopo la riforma, troverà dinanzi a sé un organo della persecuzione penale chiamato ad agire nel rispetto delle leggi e di un principio generale di imparzialità che connota l’intera pubblica amministrazione, ma nulla di più. Il giudice rimane un soggetto diverso dalla parte chiamata ad assolvere al compito di esercitare l’azione e di sollecitare la giurisdizione.

5. Le vere ragioni corporative dell’opposizione.

Quali sono, allora, le reali ragioni dell’opposizione alla riforma? La risposta è semplice e non ha nulla a che vedere con l’interesse dei cittadini a un giusto processo di durata ragionevole[12]. I motivi di contrasto si risolvono, infatti, in una questione di puro potere interno alla magistratura rappresentata dal rifiuto del sorteggio quale metodo di scelta dei componenti togati dei futuri distinti Consigli superiori.

Grazie a un esorcismo ben riuscito, il rituale di rimozione collettiva ha consentito di cancellare dal dibattito l’inquietante degenerazione correntizia svelata dal “caso Palamara”[13], fenomeno certamente ben più risalente rispetto allo scandalo subito messo in sordina, e la non meno esecrabile trasformazione politica del Consiglio nella “terza camera” sulla base della teoria dei poteri impliciti[14].

Verrebbe da dire, a mali estremi, rimedi estremi. Il sorteggio, peraltro temperabile con legge ordinaria, è l’amara medicina necessaria per curare una conclamata e diffusa malattia, come è accaduto a partire dal 2010 ai professori universitari, non a caso altra categoria di pubblici dipendenti non contrattualizzati.

Si tratta, invero, della parte della riforma meno impattante e meno interessante per l’opinione pubblica. Gli interna corporis della magistratura sono argomenti poco avvincenti nell’ottica della battaglia politica referendaria e di ciò sembra consapevole anche ANM che volutamente li lascia sullo sfondo. Meglio evocare lo spettro del controllo politico sulla magistratura, il kraken incarnato dal pubblico ministero superpoliziotto, piuttosto che confessare quale sia la reale motivazione dell’avversione ideologica alla riforma, tutto sommato una questione autoreferenziale che certamente non troverebbe l’appoggio popolare, soprattutto in quei partiti dell’opposizione che hanno fatto una ragion d’essere l’avversione rispetto a qualunque casta.

Già nel disegno costituzionale originario, quindi a prescindere dalle future modifiche, il CSM dovrebbe essere un organo tecnico di alta amministrazione, non certo un organo politico. Questa sua natura legittimerebbe pienamente la scelta di determinarne la composizione per sorteggio. Sotto il profilo dell’opportunità, il sorteggio fra tutti i magistrati darebbe poi un importante segnale di trasparenza e di ricambio, anche generazionale. Un giudice di prima nomina può incidere direttamente sulla libertà delle persone, sui loro beni, sulla loro vita, ed è difficile comprendere per quale ragione non potrebbe decidere la destinazione di un suo collega ad altro incarico. Lo stesso dicasi per l’immenso potere d’azione assegnato ai pubblici ministeri, senza distinzione di anzianità, che giustificherebbe ampiamente la loro idoneità a ricoprire il ruolo di consigliere superiore della magistratura. Chi si oppone a questa prospettiva, e cioè che qualsiasi magistrato possa far parte per pura sorte del Consiglio senza previo appoggio correntizio, dovrebbe spiegare all’opinione pubblica per quale ragione lo stesso magistrato, che non si vorrebbe sorteggiabile al CMS, sia invece idoneo ad assumere tutti i giorni decisioni ben più rilevanti per l’intera collettività.

Spezzare il correntismo e la gestione politica del CSM è certamente un obiettivo voluto e condiviso dai cittadini e sarà molto difficile convincerli che il sorteggio non sia uno strumento adeguato al raggiungimento del fine, soprattutto in mancanza di alternative plausibili.

Lo stesso dicasi per l’Alta Corte disciplinare. Non si comprende come la nuova istituzione possa determinare il controllo del potere politico sull’ordine giudiziario che, detto per inciso, non è un potere. Al di là della dubbia esegesi testuale dell’art. 104 Cost., si impone il dato sistematico. In democrazia, a ogni potere corrisponde una responsabilità. Se la magistratura ambisce ad essere un potere, deve assumersi anche le relative responsabilità politiche nei confronti del popolo a cui appartiene la sovranità. Poteri senza responsabilità sfociano inevitabilmente negli arbitri.

Precisato anche il concetto di ordine giudiziario, ordine e non potere in senso politico del termine, il CSM assomma in sé un tale concentrato di prerogative che la collocazione della funzione disciplinare in capo a un diverso organo costituisce un elemento di positivo riequilibrio del sistema. L’Alta Corte esercita poi una funzione puramente giurisdizionale e non certo di iniziativa nell’esercizio dell’azione disciplinare, sempre nell’ottica di una piena separazione delle funzioni di accusa e di decisione che si riflette anche sull’architettura costituzionale. È quindi quantomeno curiosa la critica rivolta da chi vede nell’Alta Corte un elemento di riunificazione delle carriere. Il giudice disciplinare non può che essere unico per tutti i magistrati, tanto giudicanti quanto requirenti, perché il giudice deve essere tale anche quando giudica i pubblici ministeri.

La composizione dell’Alta Corte non riflette nemmeno una presunta gerarchizzazione della magistratura, non avendo compiti di “comando”, ma risponde all’esigenza di decidere anche le impugnazioni avverso i propri provvedimenti, competenza che ora spetta alle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione. La scelta del legislatore soddisfa, pertanto, l’esigenza di garantire che la componente togata abbia adeguate competenze anche di legittimità.

Il fact-checking ci restituisce la fedele immagine di una riforma che rafforza la magistratura giudicante, tutelando, al tempo stesso, l’indipendenza e l’autonomia del pubblico ministero, conservando integre le prerogative costituzionali dell’organo di governo autonomo (beninteso, non di autogoverno) rappresentato dai futuri distinti CSM.  Soprattutto, la riforma in discussione si inscrive coerentemente nel solco tracciato nel 1999 dal novellato art. 111 Cost. [15] che impone la terzietà del giudice quale bene costituzionale anche strumentale per l’attuazione della parità fra le parti[16], pietra angolare del giusto processo. Basterebbe quest’ultima considerazione per approvare incondizionatamente l’ambizioso progetto.

[1] In proposito, si veda la nota della Giunta UCPI dal titolo Separazione delle carriere: dalla raccolta delle firme alla prima approvazione della legge, pubblicata online sul sito www.camerepenali.it in data 16 gennaio 2025.

[2] In tal senso, v. N. ZANON, La separazione delle carriere. Perché non è bene avere un altro CSM, in https://www.associazionedeicostituzionalisti.it/it/la-lettera/10-2024-la-separazione-delle-carriere/perche-non-e-bene-avere-un-altro-csm.

[3] Cfr. C. PARODI, La riforma condiziona le scelte delle toghe, in Associazione nazionale magistrati, sito online, 20 marzo 2025, il quale afferma che «nel momento in cui si introduce un sistema disciplinare diverso si può arrivare a condizionare le scelte dei magistrati. In tutti i Paesi in cui abbiamo la separazione delle carriere di fatto si è arrivati a un controllo della magistratura da parte dei governi. Tutta una serie di aspetti della riforma sono da valutare nel loro insieme, come ad esempio il sorteggio dei membri del CSM e la nuova prospettiva delle valutazioni disciplinare vanno a indebolire l’immagine del magistrato rendendolo più attaccabile e vulnerabile, minando di fatto l’indipendenza della magistratura. La prospettiva dello snaturamento del ruolo del PM, contenuta di fatto nella riforma, modifica gli equilibri attuali ed è prodromica all’indebolimento della indipendenza della magistratura».

[4] Sul punto, v. N. ZANON – F. BIONDI, Il sistema costituzionale della magistratura, Bologna, 2014, p. 228 ss.

[5] Relazione alla Maestà del Re Imperatore per l’approvazione del testo del nuovo ordinamento giudiziario, in G.U. 4 febbraio 1941, n. 28-bis, ed. str., p. VI.

[6] Cfr. O. DOMINIONI, in AA.VV., La separazione delle carriere, in Criminalia, 2008, p. 218 ss.

[7] Cfr. sent. cost. n. 37 del 2000 e n. 58 del 2022.

[8] Non colgono nel segno quelle osservazioni, poco più che provocazioni, secondo cui bisognerebbe separare anche i giudici di primo grado da quelli delle impugnazioni, nella logica della distinzione fra controllori e controllati (v., ad esempio, M. GIALUZ, Otto proposizioni critiche sulle proposte di separazione delle magistrature requirente e giudicante, in Sist. pen., n. 9/2024, p. 79-80). Tutti i giudici esercitano funzioni giurisdizionali, sia in primo grado sia nei giudizi di impugnazione, e questo giustifica la carriera unica della magistratura giudicante, mentre non sarebbe così se si volesse attribuire loro anche l’attuazione della pretesa punitiva statuale.

[9] Si rinvia a O. MAZZA, La separazione delle carriere e il processo accusatorio in una converzazione con Giuliano Vassalli, in Dir. difesa, ed. online, 8 luglio 2024.

[10] Al riguardo, si veda l’intervista di P. PINTO DE ALBUQUERQUE in PQM, 11 gennaio 2025, p. 4.

[11] V. ord. cost. n. 96 del 1997.

[12] Spesso la riforma viene svilita sostenendo che non inciderà minimamente sull’efficienza e sulla rapidità del processo penale, presunto reale interesse dei cittadini. L’argomento è povero e trova smentita, tra l’altro, nella sent. cost. n. 317 del 2009, secondo cui «ciò che rileva è esclusivamente la durata del ‘giusto’ processo … Un processo non ‘giusto’, perché carente sotto il profilo delle garanzie, non è conforme al modello costituzionale, quale che sia la sua durata». Dunque, la terzietà è una precondizione del giusto processo di durata ragionevole, l’aspetto qualitativo della giurisdizione prevale su quello meramente temporale e quantitativo.

[13] Si veda la “confessione” dello stesso Palamara in A. SALLUSTI – L. PALAMARA, Il sistema. Potere, politica e affari: storia segreta della magistratura italiana, Milano, 2022, passim.

[14] Sul punto si rinvia al recente lavoro di F. BIONDI, Il Consiglio superiore della magistratura. Organo dell’autonomia o luogo di potere?, Bologna, 2024, p. 29 ss.

[15] Si legge testualmente nel disegno di legge costituzionale A.C. 1917 che l’intervento proposto «trae origine dal riconoscimento dei princìpi del giusto processo nel novellato articolo 111 della Costituzione, dall’evoluzione del sistema processuale penale italiano verso il modello accusatorio e da obiettivi di miglioramento della qualità della giurisdizione».

[16] In una virtuosa osmosi concettuale si può affermare che la terzietà del giudice è condizione essenziale per attuare la parità fra le parti, così come la parità, per essere realmente tale, postula il distacco del giudice dagli ordinamenti delle parti.