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L’ORGANIZZAZIONE DEGLI UFFICI REQUIRENTI TRA PREVISIONI LEGISLATIVE E REGOLE CONSILIARI

di Antonello Gustapane*

Il contributo analizza l’organizzazione degli uffici del Pubblico ministero alla luce della Costituzione, della legislazione ordinaria e delle circolari del CSM. Per l’autore il PM deve restare autonomo e indipendente, ma organizzato in modo unitario sotto la direzione del Procuratore della Repubblica. Emerge una critica all’attuale tendenza del CSM a estendere agli uffici requirenti regole troppo simili a quelle degli uffici giudicanti, in quanto eccedente rispetto ai limiti fissati dalla legge.

Sommario: 1) I principi costituzionali sull’organizzazione degli uffici del Pubblico ministero; 2) La lettura del IV co. dell’art. 107 Cost. della Corte Costituzionale; 3) L’organizzazione generale degli uffici del Pubblico ministero secondo il r.d. n. 12 del 1941; 4) L’organizzazione dell’ufficio del Pubblico ministero di primo grado secondo il d.lgs. n. 106 del 2006; 5) I poteri consiliari conformativi del progetto organizzativo; 6) La vigente circolare del Consiglio Superiore sull’organizzazione degli uffici di Procura; 7) Il controllo del Consiglio Superiore sui progetti organizzativi degli uffici di Procura ai sensi del co. 7 dell’art. 1 d.lgs. n. 106; 8) Il procedimento di approvazione secondo la circolare del Consiglio Superiore 2024/2025; 9) La mancata approvazione del progetto da parte del Consiglio; 10) Gli eccessi commessi dal Consiglio Superiore nell’ organizzazione degli uffici requirenti;

  

1) I principi costituzionali sull’organizzazione degli uffici del Pubblico ministero

L’esito del recente referendum confermativo del 22-23 marzo 2026 sulla legge di revisione costituzionale contenente norme in materia di ordinamento giurisdizionale, che ha respinto la riforma caldeggiata dal Governo Meloni, induce a riflettere su quale sia oggi la trama delle regole predisposte dalla Costituzione per organizzare il Pubblico ministero in modo da assicurarne l’imparzialità, intesa come la sua esclusiva sottoposizione alla legge ai sensi del combinato disposto degli artt. 112, 25, II co., e 111 Cost..

Volendo caratterizzare il Pubblico ministero come il promotore a fini giustizia dell’intervento decisorio del Giudice, il legislatore costituente ha previsto che le funzioni requirenti siano ricoperte, alla pari di quelle giudicanti, da magistrati appartenenti al medesimo ordine giudiziario, autonomo ed indipendente da ogni altro potere, avendo ritenuto che solo l’appartenenza ad un potere capace di essere regolamentato in modo autonomo e senza indebite influenze di altri poteri possa permettere al magistrato  del Pubblico ministero, alla pari di quello della giudicante, di essere il fedele interprete della legge[1].

L’autonomia e l’indipendenza si sostanziano nel prevedere che la magistratura ordinaria è governata da un unico Consiglio Superiore della Magistratura, organo di rilevanza costituzionale[2], che, ai sensi degli artt. 105 ss. Cost., provvede alle assunzioni, alle assegnazioni, ai trasferimenti, alle promozioni ed alla irrogazione delle sanzioni disciplinari nei confronti di tutti i magistrati, sia giudicanti che requirenti, operando sempre nel pedissequo rispetto delle norme di ordinamento giudiziario, stabilite dalla legge, ai sensi del I co. dell’art. 108 Cost.

È compito, difatti, del potere legislativo statale, investito della rappresentanza politica primaria del popolo, titolare della sovranità, stabilire l’assetto organizzativo degli organi giurisdizionali, giudicanti e requirenti, posti a tutela dei diritti inviolabili della persona umana, a presidio dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale e a garanzia dell’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge.

Esercitando la funzione di governo autonomo[3], amministrativo e disciplinare, della magistratura ordinaria, il Consiglio Superiore assume l’indefettibile ruolo istituzionale di organo di garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia dell’ordine giudiziario nei confronti degli altri poteri dello Stato: – sia nel senso che assicura a questi l’esercizio imparziale delle funzioni giudiziarie da parte di ciascun singolo magistrato, giudicante o requirente; – sia nel senso che tutela l’imparzialità di ogni magistrato nello svolgimento delle funzioni affidategli dalle pressioni indebitamente esercitabili dai rappresentanti degli altri poteri, pubblici o privati, o dai componenti dell’ordine giudiziario.

All’interno delle disposizioni della Costituzione sull’ordinamento giurisdizionale contenute della sezione I del titolo V sulla magistratura, all’organizzazione dell’organo requirente è dedicato specificamente il IV comma dell’art. 107 Cost., secondo cui “il Pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario”.

Tale norma va inserita nella trama complessiva della Costituzione di riconoscere un’effettiva condizione di autonomia e di indipendenza a tutti gli organi della magistratura ordinaria, compreso il Pubblico ministero, al quale, fondamentalmente, spetta, ai sensi dell’art. 112 Cost., “l’obbligo di esercitare l’azione penale”.

Il sancire a livello costituzionale la regola della obbligatorietà dell’azione penale, nel rendere vincolata al rispetto delle fattispecie stabilite in modo tassativo dal legislatore (ex art. 25 Cost.) l’attività di promozione della repressione dei reati nel rispetto delle regole legislative sul giusto processo (ex art. 111 Cost.), determina che anche il magistrato del Pubblico ministero, come il Giudice, ma su piani diversi, deve essere un imparziale esecutore della volontà legislativa, così da dover essere posto, alla pari del Giudice, in condizioni  di effettiva autonomia ed indipendenza da qualsiasi altro potere, esterno o interno all’ordine giudiziario, ed in primis dal potere esecutivo, anche attraverso la soluzione di conferire il governo amministrativo di tutta la magistratura ordinaria al Consiglio Superiore.

Al riguardo occorre ricordare che l’attuale II co. dell’art. 108 Cost. recita: “La legge assicura l’indipendenza dei Giudici e delle giurisdizioni speciali, del Pubblico ministero presso di esse…”. Ebbene, se tale garanzia è stata affermata esplicitamente per i magistrati del Pubblico ministero contabile e di quello militare, a maggior ragione deve valere per quelli del Pubblico ministero ordinario, che ha una competenza molto più estesa, che abbraccia i settori civili e penali dell’ordinamento giuridico, di particolare rilevanza per la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini.

Questa osservazione permette di meglio inquadrare la norma sulle garanzie da riconoscere al Pubblico ministero all’interno del complesso delle regole costituzionali sulla magistratura ordinaria, in modo da comprendere che il Pubblico ministero ordinario, per la Costituzione, è, essenzialmente, l’organo preposto all’esercizio obbligatorio dell’azione penale alle condizioni tassativamente stabilite dal legislatore penale e nelle forme stabilite dal legislatore processuale, ricoperto da magistrati dell’ordine giudiziario ordinario, autonomo ed indipendente da ogni altro potere, gestito dal Consiglio Superiore secondo le leggi di ordinamento giudiziario.

Coerentemente con tale assunto, anche i magistrati requirenti si devono trovare in condizioni di indipendenza e di esclusiva sottoposizione alla legge, alla pari di quelli giudicanti, in modo da assicurare alla comunità nazionale l’esercizio imparziale delle funzioni requirenti, ed in primis dell’azione penale, godendo a tal fine di garanzie inerenti al loro status giuridico con un contenuto tendenzialmente simile a quello previsto per i magistrati giudicanti.

La lettura sistematica della Carta costituzionale permette di dire che il IV comma dell’art. 107 Cost., va, correttamente, letto nel senso che esso esprime la volontà di consentire al legislatore ordinario, al quale è riservata la competenza di disciplinare la materia dell’ordinamento giudiziario, ogni volta che decida di riformare il sistema processuale civile e/o penale, di differenziare, in rapporto all’ontologica diversità delle funzioni svolte, l’organizzazione del Pubblico ministero da quella del Giudice per assicurare il corretto espletamento delle funzioni requirenti risultanti dal sistema processuale in vigore[4], che richiedono un’impostazione unitaria per prevenire il rischio di discriminazioni nell’esercizio delle azioni, civili e, soprattutto, penali, da parte dell’organo requirente.

La differenziazione, tuttavia, va fatta nel rispetto dei principi fondamentali sulla magistratura ordinaria complessivamente intesa, e cioè che anche il Pubblico ministero, come il Giudice: I) è un organo appartenente all’ordine giudiziario autonomo ed indipendente da ogni altro potere; II) è rivestito da magistrati, nominati per concorso, vincolati esclusivamente al rispetto del principio di legalità, per assicurare il quale godono sia della guarentigia della inamovibilità e sia della garanzia di essere distinti tra di loro solo per la diversità delle funzioni svolte; III) è sottoposto al governo amministrativo e disciplinare del Consiglio Superiore.

Il IV comma dell’art. 107 Cost. acquista, pertanto, il significato di garantire che i magistrati del Pubblico ministero vanno organizzati dalle norme legislative di ordinamento giudiziario secondo modalità coerenti con i poteri loro conferiti dalla legge processale civile e, da quella penale, e capaci di assicurare la loro esclusiva sottoposizione alla legge, della quale promuovono, a seconda dei casi controversi, l’applicazione da parte dell’autorità giudicante in modo autonomo, indipendente ed oggettivo.

Di conseguenza la legge di ordinamento giudiziario, dovendo assicurare l’esercizio imparziale delle funzioni del Pubblico ministero:

a) non può far dipendere i magistrati addetti a tali funzioni da alcuna autorità esterna alla magistratura ordinaria, come era avvenuto nel passato quando il Ministro della Giustizia era a capo dell’organizzazione requirente, perché, altrimenti, perderebbero l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario al quale solo appartengono[5];

b) può strutturare i magistrati requirenti, al loro interno, in modo diverso rispetto ai magistrati giudicanti, ricalcando la consolidata soluzione di organizzarli in uffici denominati “Procura”, tendenzialmente istituiti presso le autorità giurisdizionali di primo grado, di Appello e di Cassazione, caratterizzati dalla preposizione all’ufficio di un unico Procuratore dirigente, dotato di poteri di direzione, impulso e coordinamento idonei ad assicurare l’unitarietà dell’azione requirente;

c) può organizzare i magistrati addetti all’ufficio di Procura secondo il principio di unità ed indivisibilità delle attività requirenti, per il quale essi “hanno, ognuno e tutti nella loro unità impersonata dal capo dell’ufficio, uguale competenza a trattare l’affare penale a ciascuno affidato dal capo dell’ufficio”[6], così che “nell’azione individuale si ha sempre l’azione impersonale dell’ufficio”, dimodoché ogni ufficio requirente è una unità indivisibile nella quale ognuno dei suoi componenti opera all’esterno come organo dell’ufficio[7].

La direzione unitaria dell’ufficio di Procura deve, tuttavia, rispettare le seguenti condizioni:

1. che il Procuratore dirigente deve essere scelto, ex art. 105 Cost., dall’organo di governo autonomo della magistratura;
2. che il Procuratore dirigente, ai sensi degli artt. 97, 111, 112 Cost., è dotato unicamente di quei poteri di direzione, di coordinamento e di controllo, che appaiono indispensabili per garantire il buon andamento e lo svolgimento imparziale delle funzioni requirenti in modo da assicurare, nel settore penale, il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo da parte del suo ufficio (cfr. art. 1 d.lgs. n. 106 del 2006);
3. che il Procuratore dirigente è privo di ogni potere di superiorità gerarchica in senso amministrativo, potendosi i magistrati ordinari distinguere solo per funzioni e non per gradi (art. 107, III co., Cost.).

2. La lettura del IV co. dell’art. 107 Cost. della Corte Costituzionale

Si deve ricordare che sul IV co. dell’art. 107 Cost. la Corte Costituzionale si è soffermata in modo espresso nella sentenza n. 52 del 1976 con la quale dichiarò non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata, in riferimento agli artt. 101, secondo comma, e 107, III e IV comma, Cost., nei confronti dell’art. 70 ord. giud. Grandi, rimasto in vigore nella stesura originaria sino alla riforma del codice di rito del 1988, nonostante organizzasse in modo chiaramente gerarchico-burocratico gli uffici del Pubblico ministero, usando la formula “I Procuratori Generali, gli Avvocati Generali presso le sezioni staccate di Corte d’Appello e i Procuratori della Repubblica esercitano le loro funzioni personalmente o per mezzo dei dipendenti magistrati addetti ai rispettivi uffici”.

Nel rigettare la questione, la Corte rilevò che, pur potendosi definire, come già fatto nella precedente sentenza n. 190 del 1970, “la posizione del Pubblico ministero come quella di un magistrato appartenente all’ordine giudiziario, che, fornito di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere”, non faceva valere “interessi particolari”, in quanto agiva “esclusivamente a tutela dell’interesse generale all’osservanza della legge, perseguendo fini di giustizia”, si doveva, comunque, ammettere “che le garanzie  di indipendenza del Pubblico ministero sancite, a livello costituzionale, dall’art. 107,” erano “rimesse, per la determinazione del loro contenuto, alla legge ordinaria di ordinamento giudiziario. Le cui disposizioni” non potevano “essere ritenute illegittime se per alcuni momenti processuali, in cui” era “più pronunciato il carattere impersonale della funzione”, atteggiavano “a criteri gerarchici l’attività dell’organo”.

E ciò in quanto, secondo la Corte, “a differenza delle garanzie di indipendenza previste dall’art. 101 Cost. a presidio del singolo Giudice”, quelle che riguardavano “il Pubblico ministero” si riferivano “all’ufficio unitariamente inteso e non ai singoli componenti di esso”[8].

Quale sia stato l’iter logico seguito dalla Corte Costituzionale per arrivare a formulare questa affermazione non è dato sapere, perché la sentenza non contiene alcuna esplicita motivazione sul punto.

Sforzandosi di capire le ragioni della tesi enunciata dalla Corte in modo un po’ secco, viene solo da pensare che l’assunto si fondi essenzialmente sul dato testuale delle parole utilizzate dal legislatore costituzionale.

Mentre il II co. dell’art. 101 Cost., impiegando il termine plurale “i Giudici” per indicare gli organi esercenti le potestà giudicanti, impone che le garanzie di autonomia e di indipendenza della funzione giudicante si debbano estendere a tutti coloro che la esercitano, gli artt. 107, IV co., e 112 Cost., usando il termine singolare “Pubblico mistero” per individuare il titolare dell’azione penale, determinano, invece, che le garanzie dell’autonomia e dell’indipendenza spettino all’organo unitariamente inteso e non a ciascuno dei suoi componenti.

Coordinando il IV co. con il III co. del medesimo art. 107 Cost., si può, di conseguenza, sostenere che la legge di ordinamento giudiziario, nel disciplinare alcuni aspetti organizzativi dell’ufficio del Pubblico ministero secondo criteri gerarchici diretti al miglior espletamento delle funzioni requirenti in alcuni momenti processuali, non può mai adottare forme di gerarchia di tipo amministrativo, che sono intrinsecamente configgenti con la regola dell’esclusiva sottoposizione alla legge delle funzioni giudiziarie requirenti (come anche di quelle giudicanti).

Per gerarchia amministrativa si intende la relazione giuridica che intercorre tra un organo sovraordinato e un organo subordinato, che si sostanzia nel potere del primo di regolare e coordinare l’attività del secondo sia con norme interne di carattere generale sia con ordini particolari, con i quali conforma l’attività di quest’ultimo in maniera piena, dettando decisioni alle quali il subordinato ha l’obbligo di obbedire[9].

L’emissione della decisione crea nell’organo inferiore un dovere immediato e diretto di tenere un certo comportamento o di adottare un determinato atto conforme alla volontà espressa dal superiore, che viene meno soltanto laddove l’adempimento richiesto sia palesemente illegittimo o possa determinare il compimento di un reato[10].

 La superiorità gerarchica comporta, di conseguenza, che l’organo sovraordinato ha nei confronti di quello subordinato i poteri di dirigere, di coordinare, di delegare, di avocare e controllare l’esercizio delle funzioni, con le facoltà di decidere i ricorsi eventualmente presentati dai destinatari contro gli atti adottati per vizi di legittimità e/o di merito; di revocare gli atti inopportuni; di annullare quelli illegittimi; di sostituirsi in caso di inerzia[11].

Così stando le cose nel diritto amministrativo, è evidente che il conferire al Procuratore dirigente poteri di direzione con contenuto di superiorità gerarchica di tipo amministrativo esercitati in modo vincolante per i componenti dell’ufficio a lui sottoposti, come previsto dall’art. 70 ord. giud. nella stesura originaria del 1941, era e resta una soluzione organizzativa assolutamente incompatibile con il legame esclusivo che, secondo il combinato disposto degli artt. 25, 111 e 112 Cost., deve sempre intercorrere, in modo diretto e senza interferenze, tra il magistrato requirente e la legge nell’esercizio delle funzioni requirenti, in quanto la volontà del superiore gerarchico inevitabilmente crea un’inframmettenza tra la legge da applicare e la coscienza del magistrato requirente chiamato a far applicare in modo imparziale dal Giudice quella stessa legge al caso concreto.

All’interno dell’ufficio di Procura possono, perciò, esistere solo quelle forme di direzione, regolate dalle norme legislative di ordinamento giudiziario e controllate dal Consiglio Superiore a tutela della professionalità dei magistrati addetti all’ufficio, che sono indispensabili ad assicurare:

• da un lato, il buon andamento e l’imparzialità dell’azione giudiziaria svolta dall’ufficio nell’esercitare l’azione penale, secondo il principio di obbligatorietà, in modo corretto, puntuale ed uniforme; nell’osservare le disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato e nel rispettare le norme sul giusto processo;
• dall’altro lato e al contempo, l’effettivo rispetto dell’esclusiva sottoposizione alla legge costituzionalmente conforme da parte di ciascuno dei componenti dell’organo nell’esercizio delle funzioni affidategli (artt. 97, 111, 112 Cost.).

L’intima sostanza dell’ordine giudiziario ordinario, cioè il suo essere autonomo ed indipendente da ogni altro potere non può che riflettersi in ogni magistrato ordinario suo componente, al fine di garantire che il concreto esercizio delle funzioni giudiziarie, tanto giudicanti quanto requirenti, sia imparziale, cioè sottoposto esclusivamente alla legge, così da non poter subire interferenze di alcun tipo neppure all’interno dell’ordine giudiziario, come imposto, da un lato, dall’art. 101, co. II, Cost, per le funzioni giudicanti; e dall’altro lato dal combinato disposto degli artt. 25, 111 e 112 Cost. per le funzioni requirenti.

Detto in altri termini, ogni magistrato dell’ordine giudiziario ordinario, autonomo ed indipendente da ogni altro potere, e strutturato per diversità funzionali, non può che essere a sua volta autonomo ed indipendente da ogni altro potere ed alieno da vincoli gerarchici di tipo amministrativo, in modo da essere esclusivamente sottoposto alla legge nello svolgimento delle funzioni giudiziarie assegnategli, perché altrimenti l’autonomia, l’indipendenza e l’assenza di gerarchia amministrativa dell’ordine giudiziario si risolverebbero in una vuota formula puramente declamatoria.

Specificando questi assunti in relazione alle funzioni requirenti, si può, insomma, sostenere che il IV comma dell’art. 107 Cost. deve essere ricostruito in armonia tanto con il principio costituzionale dell’autonomia, dell’indipendenza e della struttura non gerarchica-amministrativa dell’ordine giudiziario ordinario; quanto con quello dell’esercizio obbligatorio dell’azione penale, nei casi tassativamente previsti dalla legge entrata in vigore prima del fatto costituente reato e secondo le regole del giusto processo, così da riconoscere al Procuratore dirigente dell’ufficio requirente unicamente i poteri di superiorità gerarchica di tipo “giudiziario” o “funzionale” (secondo l’autorevole definizione di Gaeta[12]), diretti ad assicurare da parte dell’ufficio da lui guidato le finalità fondamentali dell’azione requirente penale ai sensi degli artt. 25, 111 e 112 Cost., ossia: il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo.

3) L’organizzazione generale degli uffici del Pubblico ministero secondo il r.d. n. 12 del 1941

Nel rispetto degli indirizzi generali desumibili dalla Costituzione, le disposizioni ordinarie sull’organizzazione degli uffici del Pubblico ministero sono contenute, in generale, nei titoli primo e terzo del r.d. n. 12 del 1941, come succ. mod.

Viene, innanzitutto, stabilito dall’art. 2 che l’ufficio del Pubblico ministero è costituito per l’esercizio delle funzioni requirenti:

1) presso la Corte di Cassazione, che, quale organo supremo della giustizia, avente sede a Roma e giurisdizione su tutto il territorio nazionale, assicura l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni, regola i conflitti di competenza ed adempie agli altri compiti stabiliti dalla legge (art. 65);

2) presso le Corti di Appello, aventi sede nel capoluogo dei distretti indicati nella tab. A), che esercitano la giurisdizione nelle cause di appello delle sentenze pronunciate in primo grado dai Tribunali in materia civile e penale; esercitano le funzioni ad esse deferite dal codice di procedura penale diverse dal giudizio di appello appena indicato; deliberano in camera di consiglio nei casi previsti dal codice di procedura civile e conoscono degli altri affari deferiti dalla legge (art. 53);

3) presso i Tribunali ordinari, istituiti in ogni capoluogo indicato nella tab. A), che hanno competenza ad esercitare la giurisdizione: – in primo grado, ed in appello contro le sentenze pronunciate dal Giudice di pace, in materia civile; e in primo grado in materia penale; – a svolgere le altre funzioni previste dalla legge;

4) presso i Tribunali per le persone, i minorenni, le famiglie, costituiti in ogni sede di Corte di Appello (o di sezione distaccata) ed articolati: – in una sezione distrettuale, con sede nel capoluogo del distretto (o della sezione distaccata) e con giurisdizione su tutto il territorio della Corte (o della sezione); – in una sezione circondariale, con sede in ogni circondario di Tribunale ordinario e con giurisdizione su tutto il territorio del circondario (art. 49). Tale Tribunale esercita la giurisdizione: – in primo ed in secondo grado in materia civile nei procedimenti relativi allo stato e alla capacità delle persone, la famiglia, l’unione civile, le convivenze, i minori, ad eccezione dei procedimenti inerenti alla cittadinanza, l’immigrazione ed il riconoscimento della protezione internazionale; – in primo grado in materia penale e di sorveglianza. Esercita, inoltre, le funzioni di Giudice tutelare e le altre funzioni previste dalla legge (art. 50.1).

L’art. 69 delimita le attribuzioni degli uffici requirenti, stabilendo che “il Pubblico ministero esercita, sotto la vigilanza del Ministro per la Grazia e Giustizia, le funzioni che la legge gli attribuisce”, secondo la formulazione introdotta dall’art. 39 r.d.lgs. 31 maggio 1946, n. 541, che modificò quella originaria “il Pubblico ministero esercita, sotto la direzione del Ministro di grazia e giustizia, le funzioni che la legge gli attribuisce”.

In questo modo, al Ministro della Giustizia è stato tolto quel potere di supremazia gerarchica sul Pubblico ministero, che in Italia aveva formalmente avuto sin dall’Unità, venendo concretamente utilizzato, a seconda della sensibilità istituzionale dei Ministri che si erano succeduti nell’incarico, più con forme di pressione sui magistrati del Pubblico ministero, svolte attraverso la scala gerarchica; e raramente con l’adozione di circolari a carattere generale, o di ordini a contenuto specifico, incidenti sulle specifiche modalità di esercizio delle molteplici funzioni assegnate a tale organo giudiziario.

Con la formula in vigore, si riconosce al Ministro della Giustizia, quale rappresentante dell’esecutivo politicamente responsabile del buon andamento dell’amministrazione della giustizia, un potere di vigilanza sulle attività del Pubblico ministero, che consiste nella facoltà di compiere accertamenti, mediante l’acquisizione di informazioni dai capi degli uffici o lo svolgimento di apposite ispezioni sugli uffici, al fine di verificare la legalità e l’efficienza dei servizi svolti. All’esito dei controlli effettuati, a seconda delle problematiche emerse, il Ministro della Giustizia può adottare: – o le iniziative di sua competenza ex art. 110 Cost. in tema di riorganizzazione amministrativa dell’ufficio giudiziario esaminato per sopperire alle carenze accertate (come, ad es., la modifica delle risorse destinate all’ufficio); – o avviare procedimenti disciplinari ex art. 107, II co., Cost., nei confronti dei magistrati che sono risultati inadempienti ai loro doveri funzionali.

La modifica dell’assetto istituzionale del Pubblico ministero è di estrema importanza, perché, ribaltando tutta la tradizione precedente, il Pubblico ministero non è più considerato il rappresentante del potere esecutivo presso l’autorità giudiziaria, gerarchicamente subordinato al Ministro della Giustizia, ma viene elevato al rango di organo giudiziario autonomo ed indipendente, sottoposto soltanto alla vigilanza del Ministro competente, e titolare di una serie di funzioni, tra le quali primeggia l’azione penale.

È molto importante osservare che l’art. 70 dell’ordinamento giudiziario, nel disciplinare la costituzione del Pubblico ministero, ripartisce le funzioni requirenti non per uffici ma con espresso riferimento ai soggetti titolari degli uffici, ossia: il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, presso il quale è istituito il Procuratore Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo; i Procuratori Generali della Repubblica presso le Corti di Appello; i Procuratori della Repubblica presso i Tribunali per le persone, per i minorenni e per le famiglie; i Procuratori della Repubblica presso i Tribunali ordinari.

È evidente che, con la formula utilizzata, il legislatore di ordinamento giudiziario ha inteso rafforzare la preposizione all’ufficio del suo titolare.

Viene, inoltre, previsto: – che negli uffici delle Procure della Repubblica presso i Tribunali ordinari possono essere istituiti posti di Procuratore Aggiunto in numero non superiore a quello risultante dalla proporzione di un Procuratore Aggiunto per ogni dieci Sostituti addetti all’ufficio; – che negli uffici delle Procure della Repubblica presso il Tribunale del capoluogo del distretto può essere comunque istituito un posto di Procuratore Aggiunto per specifiche ragioni riguardanti lo svolgimento dei compiti della Direzione Distrettuale Antimafia; – che presso le sezioni distaccate di Corte di Appello le funzioni del Procuratore Generale sono esercitate dall’Avvocato Generale.

I titolari degli uffici del Pubblico ministero dirigono l’ufficio cui sono preposti, ne organizzano l’attività ed esercitano personalmente le funzioni attribuite al Pubblico ministero dal codice di procedura penale e dalle altre leggi, quando non designino altri magistrati addetti all’ufficio, potendo essere designati più magistrati in considerazione del numero degli imputati o della complessità delle indagini o del dibattimento.

Nel corso delle udienze penali, il magistrato designato svolge le funzioni del Pubblico ministero con piena autonomia e può essere sostituito solo nei casi previsti dal codice di procedura penale, con il conseguente obbligo per il titolare dell’ufficio di trasmettere al Consiglio Superiore della Magistratura copia del provvedimento motivato con cui ha disposto la sostituzione del magistrato.

Ogni magistrato addetto ad una Procura della Repubblica, che, fuori dell’esercizio delle sue funzioni, viene in qualsiasi caso a conoscenza di fatti che possano determinare l’inizio dell’azione penale o di indagini preliminari, può segnalarli per iscritto al titolare dell’ufficio, che, a sua volta, quando non sussistono i presupposti per la richiesta di archiviazione e non intende procedere personalmente, provvede a designare per la trattazione uno o più magistrati dell’ufficio.

Quando il Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo o il Procuratore Generale presso la Corte di Appello dispone l’avocazione delle indagini preliminari nei casi previsti dalla legge, trasmette copia del relativo decreto motivato al Consiglio Superiore della Magistratura e ai Procuratori della Repubblica interessati, così che entro dieci giorni dalla ricezione del provvedimento di avocazione, il Procuratore della Repubblica interessato può proporre reclamo al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, il quale, se accoglie il reclamo, revoca il decreto di avocazione, disponendo la restituzione degli atti (art. 70).

La semplice lettura di queste norme rende evidente che per la legge di ordinamento giudiziario del 1941 le funzioni requirenti sono attribuite in via primaria e diretta al Procuratore posto a capo dell’ufficio requirente, che può autonomamente decidere di esercitarle personalmente oppure avvalendosi, mediante atto di designazione, degli altri magistrati addetti all’ufficio, che può investire dell’affare specifico da trattare o singolarmente o collettivamente in base al numero degli imputati o della complessità delle indagini o del dibattimento.

La personalizzazione delle funzioni requirenti in capo al titolare dell’ufficio è rafforzata:

• sia dalla previsione che, in caso di avocazione delle indagini da parte del Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo o del Procuratore Generale presso la Corte di Appello nelle ipotesi tassativamente previste dalla legge, il Procuratore può fare reclamo al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione per rivendicare la propria competenza;
• sia dalla regola che il magistrato addetto ad una Procura della Repubblica, che, fuori dell’esercizio delle sue funzioni, venga a conoscenza in un qualsiasi modo di un fatto di reato nuovo, non avendo una titolarità primaria e diretta delle funzioni requirenti, ma solo su designazione del Procuratore dirigente, non può procedere autonomamente all’iscrizione della notizia di reato e all’avvio delle indagini preliminari, ma ha l’obbligo di segnalarlo, e per iscritto, al titolare dell’ufficio per le sue esclusive valutazioni sul da farsi, ovviamente secondo le regole sull’obbligatorietà dell’azione penale.

Al magistrato addetto all’ufficio requirente viene, invece, riconosciuta una piena autonomia esclusivamente nello svolgere le funzioni requirenti nel corso delle udienze penali, così da poter essere sostituito dal Procuratore dirigente unicamente nei casi previsti dal legislatore processuale penale, con provvedimento motivato sottoposto al vaglio del Consiglio Superiore della Magistratura.

In base all’ordinamento giudiziario contenuto nel r.d. n. 12, dunque, gli uffici del Pubblico ministero hanno una peculiare struttura gerarchica giudiziaria, imperniata sulle regole dell’unità e dell’indivisibilità dei poteri conferiti dalla legge.

L’unità consiste nel fatto che tutti i magistrati addetti all’ufficio requirente sono sottoposti, quali membri di uno stesso corpo, alla direzione unica del Procuratore dirigente, e disimpegnano unicamente le funzioni affidate a ciascuno di loro dal Procuratore dirigente, nel rispetto delle indicazioni da questo fornite e sotto la sua responsabilità.

L’indivisibilità comporta che ciascuno dei membri dell’ufficio, quando compie il servizio affidatogli, rappresenta l’istituzione stessa, di cui deve essere considerato l’organo o l’agente.

In forza dell’unità e dell’indivisibilità, le funzioni del pubblico ministero sono affidate al Procuratore dirigente affiancato dal Procuratore Aggiunto e da altri magistrati, perciò detti Sostituti, che agiscono in nome del titolare, il quale a sua volta trae dalla legge il diritto di procedere in proprio nome, avendo la direzione e la sorveglianza di coloro che agiscono per lui in rappresentanza dell’istituzione medesima.

All’interno di questa configurazione dell’organizzazione requirente si deve, però, notare che il rapporto di dipendenza gerarchica/giudiziaria intercorrente tra il Procuratore dirigente e ciascuno dei magistrati addetti al suo ufficio si articola in modo diverso tra la fase delle indagini preliminari e quella del giudizio, perché i magistrati dell’ufficio, mentre nelle indagini devono rispettare le indicazioni impartite dal Procuratore con l’atto di designazione, nel giudizio, invece, godono di un’autonomia di giudizio propria, così che possono valutare i fatti controversi e concludere secondo la propria coscienza sulla base delle risultanze processuali.

4) L’organizzazione dell’ufficio del Pubblico ministero di primo grado secondo il d.lgs. n. 106 del 2006

Per cercare di arginare fuorvianti personalismi di certi Procuratori Aggiunti e di taluni Sostituti che si erano manifestati nel corso degli anni, l’impostazione gerarchico/giudiziaria degli uffici requirenti è stata rafforzata nell’ambito delle Procure presso i Tribunali dalle previsioni contenute nell’art. 1 d.lgs. 20 febbraio 2006, n. n. 106, adottato in attuazione di quanto stabilito dalla lett. a) del co. 4 dell’art. 2 della legge delega 25 luglio 2005, n. 150, che “ha inteso delineare per l’ufficio del Pubblico ministero un assetto nel quale la titolarità del potere organizzativo dell’ufficio e dell’esercizio dell’azione penale sia riconosciuta in via esclusiva al Procuratore della Repubblica” (come detto nella Relazione governativa di presentazione del decreto legislativo in questione). L’art. 1 cit. è stato, poi, modificato dal co. 2 dell’art. 1 della l. n. 269 del 2006, dall’art. 1, co. 75, l. 23 giugno 2017, n. 103, dall’art. 13 l. 17 giugno 2022, n. 71, dall’art. 5 l. 24 novembre 2023, n. 168, dall’art. 4 d.l. 8 agosto 2025, n. 117, convertito con modificazioni dalla l. 3 ottobre 2025, n. 148.

L’art. 1 in commento definisce le “attribuzioni del Procuratore della Repubblica”, stabilendo, al co. 1, che il Procuratore, “quale preposto all’ufficio del Pubblico ministero, è titolare esclusivo dell’azione penale e la esercita nei modi e nei termini fissati dalla legge”, precisando, al co. 2, che la sua funzione direttiva è finalizzata ad assicurare che l’ufficio al quale sovraintende eserciti l’azione penale in modo corretto, puntuale ed uniforme; osservi le disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato; rispetti le norme sul giusto processo (ex art. 1, co. 1 e 2, d.lgs. n. 106), attraverso un’adeguata e funzionale organizzazione del personale magistratuale, amministrativo e di polizia giudiziaria addetto all’ufficio ed una razionale utilizzazione delle risorse materiali disponibili.

In modo estremamente chiaro, la norma in commento rafforza notevolmente la preposizione alle funzioni del Pubblico ministero di primo grado del solo Procuratore della Repubblica, ossia del titolare degli uffici del Pubblico ministero istituiti presso i Tribunali ordinari o quelli per i minorenni, con l’attribuirgli la titolarità unica dell’azione penale, che lo rende “il centro di imputazione di ogni decisione di carattere organizzativo” e procedimentale[13], responsabile, in modo effettivo, “della gestione investigativa, economica e funzionale dell’azione penale”[14], così da essere definito da diversi autori il superiore gerarchico degli altri magistrati addetti all’ufficio[15].

Allo scopo di organizzare adeguatamente l’ufficio al quale è preposto, il Procuratore dirigente può, in primo luogo, individuare i suoi più stretti collaboratori.

Il Procuratore ha, così, la facoltà di designare tra i Procuratori Aggiunti, o, in caso di loro mancanza, tra gli altri magistrati dell’ufficio, il Vicario, il quale esercita le medesime funzioni del Procuratore per il caso in cui sia assente o impedito ovvero l’incarico sia rimasto vacante.

Il Procuratore, inoltre, ha la facoltà di delegare ad uno o più Procuratori Aggiunti ovvero anche ad uno o più magistrati addetti all’ufficio la cura di specifici settori di affari, individuati con riguardo ad aree omogenee di procedimenti ovvero ad ambiti di attività dell’ufficio che necessitano di uniforme indirizzo. In particolare, il Procuratore, se effettua una delega per la gestione di specifici settori di affari, ha l’obbligo di delegare ad un Procuratore Aggiunto o ad uno dei magistrati dell’ufficio la cura degli affari in materia di violenza contro le donne e domestica.

Con la designazione del Vicario o con il conferimento della delega di gestione di specifici settori di affari, il Procuratore ha il potere di stabilire, in via generale ovvero con singoli atti, i criteri ai quali i Procuratori Aggiunti ed i magistrati dell’ufficio devono attenersi nell’esercizio delle funzioni vicarie o delegate.

Interpretando sistematicamente i co. 3 e 4 in relazione al co. 2 dello stesso articolo, che definisce le finalità della preposizione all’Ufficio, appare logico sostenere che il Procuratore, nello scegliere il Vicario o nel conferire la delega di gestione di specifici settori di affari, debba compiere, con adeguata motivazione, la scelta del Procuratore Aggiunto o del magistrato che gli appaia il più idoneo ad assicurare il corretto, puntuale ed uniforme dell’esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni sulle iscrizioni delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo da parte dell’ufficio nell’espletamento delle funzioni vicarie o di quelle delegate.

Ai sensi del co. 6 dell’art. 1 d.lgs. come succ. mod., l’organizzazione delle attività giudiziarie dell’ufficio è predisposta dal Procuratore mediante l’elaborazione, “in conformità ai principi generali definiti dal Consiglio Superiore della Magistratura”, del progetto organizzativo “sulla base di modelli standard stabiliti con delibera del Consiglio Superiore…”, con il quale necessariamente stabilisce: “a) le misure organizzative finalizzate a garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale, tenendo conto dei criteri di priorità di cui alla lettera b); b) i criteri di priorità finalizzati a selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre e definiti, nell’ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, tenendo conto del numero degli affari da trattare, della specifica realtà criminale e territoriale e dell’utilizzo efficiente delle risorse tecnologiche, umane e finanziarie disponibili; c) i compiti di coordinamento e di direzione dei Procuratori Aggiunti; d) i criteri di assegnazione e di coassegnazione dei procedimenti e le tipologie di reato per le quali i meccanismi di assegnazione dei procedimenti sono di natura automatica; e) i criteri e le modalità di revoca dell’assegnazione dei procedimenti; f) i criteri per l’individuazione del Procuratore Aggiunto o comunque del magistrato designato come Vicario; g) i gruppi di lavoro, salvo che la disponibilità di risorse umane sia tale da non consentirne la costituzione, e i criteri di assegnazione dei Sostituti Procuratori a tali gruppi, che devono valorizzare il buon funzionamento dell’ufficio e le attitudini dei magistrati, nel rispetto della disciplina della permanenza temporanea nelle funzioni, fermo restando che ai componenti dei medesimi gruppi di lavoro non spettano compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese o altri emolumenti comunque denominati” (art. 1, co. 6 e 7, d.lgs. cit.).

Il Procuratore della Repubblica, quale titolare esclusivo, esercita l’azione penale personalmente o mediante assegnazione a uno o più magistrati dell’ufficio, potendo l’assegnazione riguardare la trattazione di uno o più procedimenti ovvero il compimento di singoli atti di essi.

Con l’atto di assegnazione per   la   trattazione   di   un procedimento, il Procuratore della Repubblica può stabilire i criteri ai quali il magistrato deve attenersi nell’esercizio della relativa attività. Se il magistrato non si attiene ai principi e criteri definiti in via generale o con l’assegnazione, ovvero insorge tra il magistrato ed il Procuratore della Repubblica un contrasto circa le modalità di esercizio, il Procuratore della Repubblica può, con provvedimento motivato, revocare l’assegnazione: entro dieci giorni dalla comunicazione della revoca, il magistrato può presentare osservazioni scritte al Procuratore della Repubblica.

Quando si procede per il delitto previsto dall’art. 575 c.p., nella forma tentata, o per i  delitti, consumati o tentati, previsti dagli artt. 572, 609bis,  609ter, 609quater, 609quinquies, 609octies e 612bis  c.p., ovvero dagli artt. 582 e 583qquinquies c.p. nelle ipotesi aggravate ai sensi degli artt. 576, I co., nn. 2, 5 e 5.1, e 577, I co., numero 1, e II co., c.p., il Procuratore della Repubblica può, con  provvedimento motivato, revocare l’assegnazione per la trattazione del procedimento se il magistrato non osserva le disposizioni dell’articolo 362, co. 1ter, c.p.p. circa l’obbligo di assumere informazioni dalla persona offesa e da chi ha presentato denuncia, querela o istanza entro tre giorni dall’iscrizione della notizia di reato, salvo che sussistano imprescindibili esigenze di tutela di minori di anni diciotto o della riservatezza delle indagini, anche nell’interesse della persona offesa.

Il Procuratore della Repubblica, direttamente o mediante assegnazione  ad un altro magistrato  dell’ufficio,  provvede   senza   ritardo   ad   assumere informazioni dalla persona offesa o da chi  ha  presentato  denuncia, querela o istanza, salvo che sussistano le  imprescindibili  esigenze di tutela di  cui  all’articolo  362,  co. 1ter,  c.p.p.  Entro  tre  giorni  dalla comunicazione   della   revoca,   il   magistrato   può   presentare osservazioni scritte al Procuratore della Repubblica. (art. 2 d.lgs. n. 106).

Sempre allo scopo di assicurare la direzione unitaria dell’ufficio, in tema di misure cautelari il Procuratore della Repubblica ha le seguenti prerogative.

Il  fermo  di  indiziato  di delitto, la richiesta di misure  cautelari  personali  e  la richiesta di misure cautelari reali disposti da un Procuratore Aggiunto  o  da  un magistrato dell’ufficio deve essere assentito per iscritto  dal  Procuratore  della  Repubblica  ovvero dal Procuratore Aggiunto   o   dal   magistrato   appositamente   delegati  alla gestione di specifici settori di affari. Tuttavia il  Procuratore  della  Repubblica  può disporre, con apposita direttiva  di  carattere  generale,  che  l’assenso  scritto  non sia necessario per le richieste di misure cautelari reali, avuto riguardo al  valore del bene oggetto della richiesta ovvero alla rilevanza del fatto per il quale si procede[16].

Viene, però, posta un’eccezione alla regola del sindacato preliminare svolto dal Procuratore della Repubblica o dal suo delegato, stabilendo che il previo assenso scritto non occorre per le richieste di misure cautelari personali o reali formulate da uno dei magistrati addetti all’ufficio in occasione della richiesta di convalida o dell’arresto in flagranza o del fermo di polizia giudiziaria o del sequestro preventivo operato in via d’urgenza dalla polizia giudiziaria, che sono atti talmente urgenti da non poter consentire in alcun modo ritardi nella loro adozione dovuti ad una forma di controllo preventivo prevista esclusivamente a tutela dell’unitarietà dell’ufficio (art. 3 d.lgs. n. 106).

Si rimarca che la possibilità riconosciuta al magistrato addetto all’ufficio in posizione non apicale di adottare in via di urgenza misure cautelari personali o reali senza il previo assenso del Procuratore dimostra, inequivocabilmente, che i magistrati addetti alla Procura di primo grado ricevono i poteri processuali, che esercitano, direttamente dalla legge al momento della loro assegnazione disposta dal Consiglio Superiore e non con il provvedimento di investitura disposto dal Procuratore della Repubblica, così che l’assegnazione del procedimento è l’atto con cui quest’ultimo permette l’attivazione dei poteri requirenti in relazione all’affare specificamente assegnato nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi enunciati, in via generale o in modo specifico, a tutela del corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale e delle indagini preliminari a tal fine dirette e del rispetto delle norme sul giusto processo, comprese le disposizioni sulla corretta iscrizione delle notizie di reato.

Per  assicurare  l’efficienza  dell’attività dell’ufficio, il Procuratore  della  Repubblica, quale preposto all’ufficio, può determinare i criteri generali ai quali  i magistrati addetti all’ufficio devono attenersi nell’impiego della   polizia  giudiziaria,  nell’uso  delle  risorse  tecnologiche assegnate e nella utilizzazione delle risorse finanziarie delle quali l’ufficio  può  disporre,  nel rispetto delle disposizioni contenute nel  decreto legislativo emanato  in attuazione della delega di cui agli  artt. 1, co. 1, lettera a) e 2, co. 1, lettera s), l. 25 luglio 2005, n. 150; e può definire   criteri  generali  da  seguire  per  l’impostazione  delle indagini in relazione a settori omogenei di procedimenti (art. 4 d.lgs. n. 106).

Merita di essere sottolineato che l’art. 5 d.lgs. n. 106, come modificato dal d.lgs. 8 novembre 2021, n. 188, disciplina, per la prima volta nell’ordinamento giudiziario italiano, i “rapporti con gli organi di informazione” dell’Ufficio della Procura della Repubblica, prevedendo che, quale vertice della Procura, spetta al Procuratore della Repubblica mantenere  personalmente,  ovvero tramite un magistrato dell’ufficio appositamente delegato, i rapporti con gli organi di informazione, esclusivamente tramite  comunicati ufficiali oppure, nei casi  di  particolare  rilevanza  pubblica  dei fatti, tramite conferenza stampa, con determinazione  assunta  con  atto  motivato  in  ordine  alle specifiche ragioni di pubblico interesse che la giustificano.

Per evitare forme di personalismo mediatico, ogni informazione inerente alle attività  della  Procura  della Repubblica deve essere  fornita  attribuendola  in  modo  impersonale all’ufficio ed escludendo ogni riferimento ai magistrati  assegnatari del procedimento.

La diffusione di informazioni sui procedimenti  penali  è consentita unicamente quando è strettamente necessaria per la prosecuzione delle indagini o ricorrono  altre  specifiche  ragioni  di  interesse pubblico.

Le informazioni sui procedimenti in corso sono  fornite  in modo  da  chiarire  la  fase  in  cui  il  procedimento  pende  e  da assicurare, in ogni caso,  il  diritto  dell’indagato e dell’imputato a non essere indicati come colpevoli fino  a quando la colpevolezza non è stata accertata con sentenza o  decreto penale di condanna irrevocabili.

Nei casi previsti,  il  Procuratore  della Repubblica può autorizzare, con  atto  motivato  in ordine  alle  specifiche  ragioni  di  pubblico  interesse   che   la giustificano, gli ufficiali di  polizia  giudiziaria  a fornire,  tramite  comunicati  ufficiali  oppure  tramite  conferenze stampa, informazioni sugli atti di indagine compiuti o ai quali hanno partecipato, con il divieto  di  assegnare  ai  procedimenti   pendenti denominazioni lesive della presunzione di innocenza dell’accusato e con l’obbligo di rispettare i limiti e le modalità appena indicati.

E’ evidente la finalità perseguita da queste previsioni di voler garantire, responsabilizzando il Procuratore titolare dell’Ufficio, che le informazioni fornite agli operatori dei servizi di informazione siano compatibili con il buon andamento delle funzioni svolte dalla Procura della Repubblica, ed in particolare con le esigenze connesse al corretto esercizio dell’azione penale, come la segretezza delle indagini svolte dal Pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria, sino a quando  l’indagato non ne possa avere conoscenza (artt. 114, co. 1, e 329, co. 1, c.p.p.); ed il rispetto dei limiti imposti alla pubblicazione degli atti non più coperti dal segreto investigativo, a tutela dell’onore e dell’immagine della persona accusata (art. 114 co. 2 ss. c.p.p.).

Logico corollario dell’assetto unitario monocratico dei rapporti dell’ufficio requirente di primo grado con i mezzi di informazione è il divieto per gli altri magistrati dell’ufficio di rilasciare, senza l’espressa delega del Procuratore, dichiarazioni o fornire notizie agli organi di informazione circa l’attività giudiziaria dell’ufficio, sul cui rispetto vigila lo stesso Procuratore, che ha il dovere di segnalare eventuali violazioni commesse dai magistrati dell’ufficio sia al Consiglio Giudiziario per l’esercizio del potere di vigilanza e sia ai titolari dell’azione disciplinare.

La limitazione non appare lesiva della professionalità del magistrato addetto ad una Procura della Repubblica, che può esercitare il diritto di libertà alla manifestazione del pensiero, di cui è titolare alla pari degli altri cittadini, nei limiti imposti sia dalla qualifica rivestita sia, e soprattutto, dalle funzioni esercitate, che necessariamente impongono, per il loro buon andamento, la gestione unitaria dell’ufficio nei rapporti con gli altri soggetti del vivere civile, così da giustificare la riserva al Procuratore della Repubblica o al magistrato da questi delegato del compito di gestire i rapporti con gli operatori dei mass-media, in modo da assicurare un’uniformità delle informazioni date sulle attività dell’ufficio nel rispetto dei limiti del diritto di cronaca giudiziaria.

Per evitare possibili equivoci interpretativi, forieri di ingiustificate limitazioni alla libertà di informare e di essere informati, che costituisce uno dei cardini della Stato democratico disegnato dalla vigente Carta Costituzionale all’art. 21, si precisa che l’obbligo di impersonalità della notizia riguardante il lavoro della Procura della Repubblica grava esclusivamente sul Procuratore o sul magistrato da questi delegato, ma non sui giornalisti che, se a conoscenza del magistrato assegnatario del procedimento oggetto della notizia, possono pubblicarne il nome senza incorrere in alcuna sanzione, in quanto il diritto di informazione  da essi esercitato in materia di cronaca giudiziaria comporta la rappresentazione della notizia socialmente rilevante nel modo più conforme possibile alla realtà del fatto oggetto dell’attività requirente, ed elemento significativo di un affare di competenza della Procura della Repubblica è certamente anche l’indicazione del magistrato che lo tratta[17].

5) I poteri consiliari conformativi del progetto organizzativo

Di estrema delicatezza è il tema dei rapporti che intercorrono tra Procuratore della Repubblica e Consiglio Superiore nella definizione dell’assetto organizzativo delle funzioni giurisdizionali requirenti mediante il progetto organizzativo, che il primo deve predisporre nel rispetto dei principi generali e dei modelli standard stabiliti dal secondo, ai sensi dei co. 6 e 7 d.lgs. n. 106 nella versione attualmente vigente.

Come acutamente rilevato da Amato, il progetto organizzativo dell’ufficio del Pubblico ministero attiene “al cuore dell’esercizio della funzione giurisdizionale requirente”, perché il suo contenuto necessario ed ineludibile, stabilito dal co. 6 dell’art. 1 cit., riguarda le modalità fondamentali di organizzazione delle attività giurisdizionali essenziali che vengono svolte nell’ufficio di Procura, ossia: – l’indicazione delle misure dirette ad assicurare l’efficace ed uniforme esercizio dell’azione penale; – la definizione dei criteri di priorità nella trattazione delle notizie di reato, nel rispetto dei criteri generali fissati con legge dal Parlamento; – la delimitazione dei compiti di coordinamento e di direzione conferiti ai Procuratori Aggiunti o ad altri magistrati; – l’individuazione dei criteri di assegnazione, di coassegnazione e di revoca dell’assegnazione dei procedimenti; – la fissazione delle tipologie di reato per le quali è prevista l’assegnazione con meccanismi di natura automatica; – la determinazione dei criteri per l’individuazione del Vicario; – la definizione dei gruppi di lavoro e dei criteri di assegnazione dei magistrati ai gruppi individuati[18].

Si deve ricordare che l’originaria formulazione dell’art. 1 d.lgs. n. 106, non solo, riconosceva al Procuratore della Repubblica una discrezionalità molto ampia nel determinare i criteri inerenti l’organizzazione dell’ufficio, l’assegnazione dei procedimenti ai Procuratori Aggiunti ed ai magistrati del “suo” ufficio, l’individuazione dei settori di affari da assegnare ad un gruppo di magistrati coordinati da un Procuratore Aggiunto o da altro magistrato dell’ufficio, la determinazione delle tipologie di reati con assegnazione dei procedimenti ai magistrati con meccanismi automatici; ma arrivava anche a prevedere che i provvedimenti del Procuratore di adozione e di modifica dei criteri organizzativi delle attività giudiziarie dell’ufficio dovevano solo essere trasmessi al Consiglio Superiore, che, quindi, effettuava una mera presa d’atto.

Volendo assicurare una minimale uniformità organizzativa degli uffici di Procura di primo grado, superando la parcellizzazione registratasi in materia per effetto dell’originaria formulazione dell’art. 1 cit. che riconosceva ad ogni singolo Procuratore della Repubblica un’ampia possibilità di scelta delle soluzioni organizzative, l’art. 13 l. n. 71 del 2022, come succ. mod., ha stabilito che il progetto organizzativo deve essere predisposto dal Procuratore della Repubblica “in conformità ai principi generali definiti dal Consiglio Superiore della Magistratura” e “sulla base di modelli standard” stabiliti dallo stesso Consiglio con delibera, in modo da riconoscere al Consiglio Superiore “un ruolo conformativo – in punto di dazione di principi generali – sul contenuto del progetto organizzativo”, che delimita la discrezionalità di ciascun Procuratore della Repubblica nel compiere le scelte organizzative, incasellandole all’interno di principi generali e di modelli standard comuni a tutti gli uffici di Procura, con i dovuti adattamenti rapportati alla dimensione dell’ufficio[19].

Per comprendere l’effettiva portata delle novità introdotte dall’art. 13 cit. all’art. 1 d.lgs. n. 106, occorre ricordare che ai sensi degli artt. 107, IV co., e 108, I co., Cost., l’organizzazione dell’ufficio requirente è materia riservata alla legge di ordinamento giudiziario a garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza dei magistrati del Pubblico ministero, al fine di garantire l’esercizio imparziale delle funzioni giudiziarie requirenti, in modo da assicurare l’effettiva tutela dei diritti inviolabili della persona umana, l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale, l’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, la repressione dei reati in termini di obbligatorietà e secondo le regole sul giusto processo (ai sensi del combinato disposto degli artt. 2, 3, 111 e 112 Cost.).

Da ciò consegue, come del resto si desume anche dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale (in particolare sentt. nn. 168 del 1963, 44 del 1968 e 72 del 1991), che il Consiglio Superiore ha un potere abbastanza limitato di normazione secondaria sull’organizzazione degli uffici del Pubblico ministero, che può consistere unicamente nell’autolimitazione della propria discrezionalità nell’esercizio dei poteri conferitigli dalla Costituzione e dalle norme legislative di ordinamento giudiziario, anche mediante la definizione dell’interpretazione data alle norme costituzionali e legislative disciplinanti le sue attribuzioni[20].

In questo senso si ricorda che gli artt. 24 ss. reg. int. Cons. Sup. precisano: – che le risoluzioni attengono all’esercizio delle competenze del Consiglio; – che le circolari e le direttive sono adottate dal Consiglio, negli ambiti di propria competenza, “per dare esecuzione o interpretazione alla legge e ai regolamenti, nonché per fornire criteri di orientamento sull’esercizio delle attribuzioni e della discrezionalità del Consiglio”.

Inserendo, allora, le disposizioni contenute nei commi 6 e 7 dell’art. 1 d.lgs. n. 106 come modificati dall’art. 13 l. n. 71 all’interno della riserva di legge in materia di organizzazione del Pubblico ministero prevista dal combinato disposto degli artt. 107, IV. Co. e 108, I co. Cost., si può affermare che il Consiglio Superiore, nel regolamentare gli uffici di Procura, deve adottare, rispettando l’impostazione gerarchica giudiziaria imperniata sul Procuratore dirigente, una circolare a contenuto generale che attui i compiti assegnatigli dalla c.d. riforma Cartabia, ossia: – la definizione dei principi generali degli aspetti organizzativi riportati nei punti da a) a g) ai quali il Procuratore deve attenersi nella predisposizione del progetto organizzativo (ai sensi del co. 6 art. 1 cit.); – la fissazione dei modelli standard di redazione del medesimo progetto (ai sensi del co. 7 art. 1 cit.); – la delimitazione dei procedimenti di approvazione e di variazione del progetto organizzativo (ai sensi sempre del co. 7 art. 1 cit., su cui ci si soffermerà nel capitolo successivo).

Ovviamente, i compiti in questione devono essere svolti dal Consiglio Superiore nel rispetto dell’impianto del decreto legislativo n. 106, che, in attuazione di quanto stabilito dall’art. 1, co. 1, lett. d), l. n. 150 del 2005, ha definito il Procuratore della Repubblica il preposto all’ufficio del Pubblico ministero, “titolare esclusivo dell’azione penale”, che esercita nei modi e nei termini fissati dalla legge, “personalmente o mediante assegnazione a uno o più magistrati dell’ufficio” con un atto con il quale “può stabilire i criteri ai quali il magistrato deve attenersi nell’esercizio della relativa attività” (artt. 1 e 2 d.lgs. n. 106).

Detto in altre parole, gli interventi riservati al Consiglio Superiore dai co. 6 e 7 d.lgs. n. 106 devono essere svolti riconoscendo “spazio all’autonomia responsabile del Procuratore della Repubblica, per non rendere gli uffici “ingessati” e travolti dalla “burocrazia” e dalla pretesa consiliare di voler regolare ogni momento organizzativo”[21].

6) La vigente circolare del Consiglio Superiore sull’organizzazione degli uffici di Procura

Sulla base dei chiarimenti svolti, si osserva che alla riserva di disciplina consiliare contenuta nei co. 6 e 7 dell’art. 1 d.lgs. n. 106, introdotta dall’art. 13 l. n. 71 del 2022, il Consiglio Superiore ha dato concretamente attuazione con la circolare sull’organizzazione degli uffici di Procura adottata il 3 luglio 2024 e successivamente modificata il 9-23 ottobre 2024 ed il 2 luglio 2025.

Secondo il Consiglio Superiore, la riforma operata dal legislatore a partire dalla l. n. 71 del 2022 ha apportato importanti novità, sostanziali e procedurali, con riferimento ai progetti organizzativi degli uffici requirenti, andando ad incidere sull’impostazione dell’organizzazione dell’ufficio di Procura contenuta nell’art. 1 d.lgs. 20 febbraio 2006 n. 106 secondo tre modalità:

– l’introduzione di un procedimento di formazione e approvazione del documento organizzativo fondamentale della Procura sul modello di quello previsto per gli uffici giudicanti;

– l’attribuzione al Consiglio Superiore del compito di definire i principi conformativi del potere organizzativo del Procuratore della Repubblica;

– la predisposizione di modelli uniformi e standardizzati per la redazione del progetto organizzativo degli uffici requirenti.

Per il Consiglio, la riforma mira a uniformare l’attività organizzativa delle Procure e persegue tale obiettivo su più piani: “a livello di principi, tramite la previsione di principi conformativi comuni elaborati dal Consiglio Superiore; a livello procedimentale, tramite la previsione di una procedura di approvazione dei progetti; a livello documentale, tramite la prescrizione di modelli standardizzati”, con l’importante precisazione che “il progetto organizzativo costituisce il punto di riferimento dell’organizzazione dell’ufficio: in ossequio ai principi di trasparenza e partecipazione, l’organizzazione dell’ufficio viene, dunque, restituita a un documento formale predisposto dal dirigente dell’ufficio, in conformità a principi generali predefiniti” (circ. proc. 2024/2025).

Secondo il Consiglio Superiore, i poteri del Procuratore della Repubblica, complessivamente, sono diretti a garantire il buon funzionamento dell’ufficio e il miglior risultato dell’azione requirente nel rispondere alla domanda di giustizia della collettività, che la Procura svolge, secondo la regola di impersonalità, unità ed indivisibilità delle funzioni del Pubblico ministero, sotto la direzione unitaria del Procuratore, senza che questi abbia il potere di personalizzare tali funzioni.

Per il Consiglio, “i singoli uffici del Pubblico ministero sono perciò unità indivisibili ed ognuno dei componenti l’ufficio opera all’esterno come organo di questo” nell’ambito dei “significativi poteri di coordinamento del dirigente dell’ufficio”, così da ritenere che: “a) il Procuratore della Repubblica quale titolare dell’ufficio del Pubblico ministero vanta un potere sovraordinato rispetto al Sostituto quale conseguenza delle potestà espressamente attribuitegli dalla legge; b) la potestà organizzativa (frutto di previo confronto) e quella direttiva si esprimono per linee di azione generali, salvo ed impregiudicato l’esercizio del potere di revoca nei casi previsti dalla legge con l’osservanza dei principi posti dal Consiglio Superiore della Magistratura; c) il Sostituto è titolare di un’autonomia piena in udienza e di un’autonomia certamente attenuata nei momenti diversi dall’udienza; d) autonomia del Sostituto Procuratore e potestà direttiva del Procuratore convergono nella prospettiva teleologica del legislatore, funzionale ad assicurare il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, limitandosi reciprocamente in un assetto organizzativo-funzionale conformato dal principio generale della leale collaborazione tra tutti i componenti dell’ufficio” (circ. proc. 2024/2025).

A dire del Consiglio, la circolare sarebbe stata adottata “in conformità alle disposizioni costituzionali riferibili all’organizzazione degli uffici requirenti, … alle previsioni di legge e alla normativa secondaria vigente”.

Sottoposta ad un’attenta lettura, la circolare, in realtà, trascende dal mandato ricevuto con l’art. 13 l. n. 71, arrivando a fissare, non solo, i principi generali per la definizione dei punti da a) a g) stabiliti come contenuto obbligatorio del progetto organizzativo ed i modelli standard da seguire per la redazione, ma anche rilevanti assetti organizzativi generali degli uffici di Procura, andando, talora, oltre le vigenti previsioni legislative di ordinamento giudiziario[22].

In alcuni punti della circolare, il Consiglio Superiore, difatti, ha esondato dai limiti dei poteri conferitigli, introducendo previsioni che fuoriescono dalle regole normative del d.lgs. n. 106, che pure costituisce la fonte normativa della circolare emanata.

In questo senso si richiama, innanzitutto, l’art. 11 nella parte in cui amplia oltremodo il contenuto del progetto organizzativo, definito il documento programmatico ed organizzativo generale dell’ufficio, stabilendo che deve contenere, rispetto agli otto punti previsti dall’art. 1, co. 6, d.lgs. n. 106, ben ventisette punti obbligatori e 6 facoltativi.

Si rileva, poi, che l’art. 5, co. 5 e 6, nella parte in cui impone al Procuratore della Repubblica (salvo che negli uffici indicati nella tabella A, allegata al testo unico sulla dirigenza giudiziaria) di attribuire a sé stesso “un carico di lavoro in misura congrua e comunque non inferiore al 30% rispetto a quello dei Sostituti dell’ufficio…”, stabilisce un onere per il Procuratore in alcun modo stabilito negli artt. 1 e 2 d.lgs. n. 106.

Nella stessa direzione si deve richiamare l’art. 9, co. 6, nella parte in cui dispone che il Procuratore ha l’onere di trasmettere il provvedimento di revoca della delega di coordinamento di un’unità organizzativa interna, conferita ad un Procuratore Aggiunto o nei casi previsti ad altro magistrato dell’ufficio, unitamente alle eventuali osservazioni del magistrato interessato, al Consiglio Giudiziario, che, espresso il parere, inoltra gli atti al Consiglio Superiore.

Quest’ultimo, qualora ravvisi l’insussistenza dei presupposti, la violazione delle regole procedimentali o l’incongruità della motivazione della revoca, prende atto del provvedimento di revoca adottato e trasmette al Procuratore della Repubblica le relative osservazioni e gli specifici rilievi, disponendo l’inserimento della sua decisione nel fascicolo personale del dirigente. Il Consiglio, inoltre, comunica i provvedimenti adottati al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione ed al Procuratore Generale presso la Corte di Appello per le valutazioni di rispettiva competenza in tema di sorveglianza e di vigilanza sull’operato del Procuratore dirigente (in applicazione, in quanto compatibili, dei co. 5, 7 e 8 dell’art. 23 e del co. 2 dell’art. 24 della circolare).

Anche in questo caso si deve rimarcare che nulla di tutto ciò è previsto negli artt. 1 e 2 d.lgs. n. 106.

Parimenti si sottolinea che l’art. 15, co. 9bis e 9ter, introduce un ferreo sindacato del Consiglio Superiore sui provvedimenti del Procuratore relativi all’assegnazione, alla coassegnazione o all’autoassegnazione in deroga ai criteri generali stabiliti nel progetto organizzativo, che non è assolutamente previsto dall’art. 2 d.lgs. 106.

Viene, difatti, stabilito che il Procuratore dirigente ha l’obbligo di comunicare il provvedimento motivato a tal fine adottato ai magistrati dell’ufficio, i quali possono formulare osservazioni entro i successivi sette giorni, decorsi i quali il Procuratore ha l’obbligo di trasmettere il provvedimento con le eventuali osservazioni al Consiglio Superiore per l’approvazione, previo parere del Consiglio Giudiziario[23], venendo riservato al Consiglio il potere di valutare il corretto utilizzo del potere esercitato dal Procuratore in deroga ai criteri generali di distribuzione degli affari ai magistrati in occasione della valutazione di conferma alla scadenza del primo quadriennio di esercizio delle funzioni direttive o quando risulti necessario valutare l’attività svolta dal dirigente che abbia proposto domanda per ulteriore incarico direttivo.

Ugualmente del tutto innovative rispetto a quanto stabilito dall’art. 2, co. 2 e 2bis, d.lgs. n. 106 sono le previsioni degli artt. 22 ss. della circolare in esame in tema di revoca dell’assegnazione, che pure introducono adempimenti istruttori e una forma di controllo da parte del Consiglio Superiore non contemplati nella normativa legislativa.

Il Consiglio ha previsto che, se nel corso delle attività d’indagine relative ad un procedimento il magistrato non si attiene ai principi e ai criteri definiti in via generale o per integrazione dal Procuratore della Repubblica, ovvero insorge tra il magistrato assegnatario e il Procuratore della Repubblica o tra i magistrati coassegnatari un contrasto circa le modalità concrete della loro applicazione, il Procuratore della Repubblica, dopo aver sentito il magistrato, può revocare l’assegnazione del procedimento al quale si riferisce il contrasto con provvedimento motivato,  che può intervenire soltanto fino a quando il procedimento non risulti definito. Con il provvedimento di revoca, il Procuratore procede alla riassegnazione del procedimento oggetto di revoca secondo le disposizioni del progetto organizzativo sulle assegnazioni[24].

Nei casi previsti dall’art.2, co. 2 bis, d.lgs. 20 febbraio 2006 n.106, ed in particolare quando si procede per il delitto previsto dall’art. 575 c.p., nella forma tentata, o per i delitti, consumati o tentati, previsti dagli artt. 572, 609bis, 609ter, 609quater, 609quinquies, 609octies e 612bis c.p., ovvero dagli artt. 582 e 583quinquies c.p. nelle ipotesi aggravate ai sensi degli artt. 576, I co., nn. 2, 5 e 5.1, e 577, I co., n. 1, e II co., c.p., il provvedimento di revoca deve essere congruamente motivato indicando espressamente che il magistrato assegnatario non ha osservato le disposizioni dell’art. 362, co. 1-ter, c.p.p. in punto di assunzioni di informazioni dalla persona offesa o da chi ha presentato denuncia, querela o istanza.

Prima di adottare il provvedimento di revoca, il Procuratore ha gli obblighi di informare: – il Procuratore Generale presso la Corte d’Appello; – e, qualora si tratti di materia specialistica assegnata ad una unità organizzativa, di consultare il Procuratore Aggiunto o il coordinatore della medesima, assicurando ogni idonea azione volta ad individuare soluzioni condivise.

Entro dieci giorni dalla comunicazione della revoca, il magistrato revocato può presentare osservazioni scritte al Procuratore della Repubblica, che, nei successivi cinque giorni, le trasmette, unitamente al provvedimento di revoca e ad eventuali proprie controdeduzioni, al Consiglio Superiore, che, in presenza di osservazioni, può chiedere al Consiglio Giudiziario di esprimere il proprio parere nel termine di quindici giorni[25].

Il Consiglio Superiore, qualora ravvisi l’insussistenza dei presupposti, la violazione delle regole procedimentali o l’incongruità della motivazione della revoca, prende atto del provvedimento di revoca adottato e trasmette al Procuratore della Repubblica le relative osservazioni e gli specifici rilievi, disponendo l’inserimento della sua decisione nel fascicolo personale del dirigente. Il Consiglio, inoltre, comunica i provvedimenti adottati al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione ed al Procuratore Generale presso la Corte di Appello per le valutazioni di rispettiva competenza in tema di sorveglianza e di vigilanza sull’operato del Procuratore dirigente (art. 23 circ. cit.).

Anche le previsioni contenute nell’art. 26 della circolare sulla sostituzione del magistrato introducono modalità procedimentali e di controllo da parte del Consiglio Superiore, sentito il Consiglio Giudiziario, non contemplate né dal r.d. n. 12 del 1941 né dal d.lgs. n. 106 del 2006, come succ. mod.

Viene stabilito che nella fase delle indagini preliminari il magistrato è sostituito dal Procuratore della Repubblica con provvedimento motivato, quando si verifichi una delle situazioni previste dall’art. 36 c.p.p. lett. a), b), d), e)[26]. Entro dieci giorni dalla comunicazione della sostituzione, il magistrato può presentare osservazioni scritte al Procuratore della Repubblica, che, nei successivi cinque giorni, le trasmette, unitamente al provvedimento e ad eventuali proprie controdeduzioni, al Consiglio Superiore, che, in presenza di osservazioni, può chiedere al Consiglio Giudiziario di esprimere il proprio parere nel termine di quindici giorni dalla ricezione degli atti.

Pure in questo caso, il Consiglio Superiore, qualora ravvisi l’insussistenza dei presupposti, la violazione delle regole procedimentali o l’incongruità della motivazione della sostituzione, prende atto del provvedimento di sostituzione adottato e trasmette al Procuratore della Repubblica le relative osservazioni e gli specifici rilievi, disponendo l’inserimento della sua decisione nel fascicolo personale del dirigente. Il Consiglio, inoltre, comunica i provvedimenti adottati al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione ed al Procuratore Generale presso la Corte di Appello per le valutazioni di rispettiva competenza in tema di sorveglianza e di vigilanza sull’operato del Procuratore dirigente[27].

Riservando al prosieguo gli ulteriori travalicamenti delle previsioni di legge da parte della circolare, si può, per intanto, concludere il presente paragrafo, evidenziando che si è, purtroppo, avverato il rischio, autorevolmente paventato da Amato, di un intervento “bulimico” da parte del Consiglio Superiore, che, con la circolare in esame, ha finito con il fagocitare, con l’adozione di regole più o meno stringenti, molteplici momenti dell’organizzazione dell’ufficio di Procura,  arrivando a non prestare la dovuta attenzione alla precisa volontà legislativa di considerare il Procuratore della Repubblica l’unico responsabile del buon andamento dell’ufficio, in quanto è tenuto ad assicurare “il corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo da parte dell’ufficio”, ex art. 1, co. 1 e 2, d.lgs. n. 106[28].

 

7) Il controllo del Consiglio Superiore sui progetti organizzativi degli uffici di Procura ai sensi del co. 7 dell’art. 1 d.lgs. n. 106

Sviluppando l’analisi dei rapporti tra Procuratore della Repubblica e Consiglio Superiore nell’organizzazione dell’ufficio requirente, si rileva che l’organo di governo autonomo della magistratura interviene sul progetto organizzativo, non solo conformandone la stesura con la definizione dei principi generali del suo contenuto obbligatorio e dei modelli standard da seguire nella sua redazione, ma anche, sottoponendolo alla sua approvazione.

La versione originaria del co. 7 dell’art. 1 d.lgs. n. 106 stabiliva che il progetto organizzativo era adottato e modificato dal Procuratore dirigente con dei provvedimenti che dovevano essere semplicemente trasmessi al Consiglio Superiore della Magistratura.

Così disponendo, il legislatore delegato del 2006 non contemplava alcuna forma di interlocuzione da parte  dei Magistrati addetti all’Ufficio e non indicava quali fossero le funzioni che il Consiglio Superiore poteva espletare in relazione a tali provvedimenti, quasi che i provvedimenti organizzativi potessero essere scelte autocratiche del Procuratore dirigente, svincolate da qualsiasi forma di partecipazione da parte dei Magistrati destinatari e da ogni controllo da parte dell’organo di governo della magistratura.

Questa interpretazione era stata contrastata dal Consiglio Superiore con le delibere 12 luglio 2007, 21 luglio 2009, 16 novembre 2017 e 20 luglio 2020, arrivando a sostenere:

• che tra il Consiglio Superiore ed il Procuratore della Repubblica vi doveva essere un rapporto fiduciario che si instaurava al momento della nomina, con la quale il Consiglio assegnava “un imprimatur alla gestione della Procura di riferimento”, anche in considerazione della circostanza che le norme secondarie prevedevano che, in sede di scrutinio dei singoli candidati, si tenesse conto del modello organizzativo da ciascuno proposto rispetto alla sede di destinazione; rapporto fiduciario che si rinnovava o meno al momento della conferma quadriennale del dirigente;
• che il Procuratore provvedeva alla redazione del progetto organizzativo e delle sue successive modifiche più rilevanti, avvalendosi della partecipazione dei magistrati dell’Ufficio, ai quali comunicava il provvedimento che intendeva adottare per permettere loro di presentare osservazioni entro 15 giorni dall’avvenuta comunicazione;
• che decorso il termine e sentiti obbligatoriamente i magistrati in assemblea generale, il Procuratore adottava il provvedimento organizzativo finale, che era immediatamente esecutivo, dando conto delle eventuali osservazioni e comunicandolo ai magistrati;
• che il provvedimento organizzativo adottato era trasmesso dal Procuratore della Repubblica: – al Procuratore Generale presso la Corte d’Appello; – “con gli eventuali allegati, compresi i flussi e le statistiche, e le eventuali osservazioni”, al Consiglio Superiore, per il tramite del Consiglio Giudiziario, che, espletata l’istruttoria e richiesti eventualmente chiarimenti al Procuratore, esprimeva “il proprio parere entro 30 giorni”;
• che presso l’organo di governo della magistratura, gli atti erano ricevuti dalla Settima Commissione referente, che, svolta l’istruttoria anche chiedendo chiarimenti al Procuratore, riferiva al plenum assembleare, il quale, a sua volta, aveva il potere di inviare al Procuratore eventuali osservazioni e specifici rilievi, dovendo, però, limitarsi a “prendere atto del provvedimento”;
• che la deliberazione del Consiglio Superiore avente ad oggetto il controllo dei provvedimenti organizzativi del Procuratore della Repubblica, da un lato, era comunicata, oltre che a quest’ultimo, anche al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione ed al Procuratore Generale presso la Corte di Appello per le valutazioni di vigilanza; e dall’altro lato, era inserita nel fascicolo personale del magistrato dirigente ai fini dei giudizi di professionalità e di conferma nell’incarico direttivo[29].

Recependo gli orientamenti espressi dal Consiglio Superiore[30], l’originaria disciplina della formazione e del controllo del progetto organizzativo contenuta nel co. 7 dell’art. 1 d.lgs. cit. è stata modificata, inizialmente, dall’art. 13 della l. n. 71 del 2022 e poi dall’art. 4, co. 1, d.lgs. 28 marzo 2024, n. 44.

In base alla riforma il progetto organizzativo dell’ufficio requirente è adottato dal Procuratore dirigente ogni quattro anni, nel rispetto dei principi generali e sulla base dei modelli standard stabiliti con delibera del Consiglio Superiore della Magistratura, in modo da assicurare una tendenziale uniformità dell’organizzazione degli uffici requirenti sul territorio nazionale in relazione alla loro ampiezza ed in funzione della realtà criminale nella quale operano.

Ai fini della adozione del progetto il Procuratore dirigente ha l’obbligo di sentire il dirigente dell’ufficio giudicante corrispondente e il Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, che gli rappresentano le esigenze organizzative rispettivamente degli organi giudicanti o dell’ordine forense.

Il progetto organizzativo è sottoposto all’approvazione del Consiglio Superiore della Magistratura, che delibera dopo aver acquisito il parere del Consiglio Giudiziario territorialmente competente  valutate le eventuali osservazioni formulate dal Ministro della Giustizia ex art. 11 l. 24 marzo 1958, n. 195.

Trascorso il quadriennio, l’efficacia del progetto è prorogata fino a che non sopravvenga il nuovo progetto. Con le medesime modalità appena esposte, il progetto organizzativo può essere variato nel corso quadriennio per sopravvenute esigenze dell’ufficio.

Con una formulazione non particolarmente brillante, il co. 7 dell’art. 1 in commento si chiude, recitando che al progetto organizzativo dell’ufficio del Pubblico ministero “si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all’art. 7bis, co. 2, 2.1 , 2.4 e 2.5, r.d. 30 gennaio 1941 , n. 12”, che si riferiscono alle “Tabelle degli uffici giudicanti”.

Coordinando l’ultima parte del co. 7 con il co. 1 del medesimo art. 1 d.lgs. n. 106 del 2006, si comprende facilmente che il richiamo ad alcune delle norme sulle tabelle degli uffici giudicanti deve essere effettuato conformemente alla regola fondamentale per l’organizzazione di un ufficio del Pubblico ministero che il Procuratore della Repubblica, quale preposto all’ufficio, “è titolare esclusivo dell’azione penale e la esercita nei modi e nei termini fissati dalla legge”, assicurando da parte del suo ufficio “il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo”, così da esercitare i poteri direttivi sopra esposti.

Ciò precisato, è’ importante rilevare che, mentre il rimando al co. 2 dell’art. 7bis cit. serve ad equiparare tendenzialmente la procedura di formazione ed approvazione del progetto organizzativo e delle sue variazioni a quella delle tabelle per gli uffici giudicanti circa la competenza del Consiglio Superiore a deliberare dopo aver acquisito il parere del Consiglio Giudiziario e le eventuali osservazioni del Ministro, il richiamo, invece, dei co. 2.1, 2.4 e 2.5 del medesimo art. 7bis completa la disciplina del progetto organizzativo e delle sue variazioni, prevedendo:

I) che le variazioni del progetto organizzativo degli uffici requirenti possono essere dichiarate immediatamente esecutive dal Procuratore dirigente, con provvedimento motivato, quando vi è l’assoluta necessita e urgenza di provvedere o quando le modifiche hanno ad oggetto l’assegnazione dei magistrati ai settori o alle sezioni;

II) che il parere del Consiglio Giudiziario deve essere redatto sulla base di modelli standard stabiliti con delibera del Consiglio Superiore; e può contenere soltanto rilievi critici in ordine all’analisi dei dati, al contenuto delle proposte e alle scelte organizzative adottate;

III) che il progetto organizzativo e le sue variazioni si intendono approvati se il Consiglio Superiore non si esprime in maniera contraria entro novanta giorni dalla data di invio per via telematica del parere del Consiglio Giudiziario, termine che viene elevato a centottanta giorni se sono presentate osservazioni da parte dei magistrati dell’ufficio o se il parere del Consiglio Giudiziario è stato assunto a maggioranza, con la precisazione che il Consiglio Giudiziario ha l’obbligo: a) di esaminare la proposta del progetto organizzativo o la sua variazione entro il termine massimo di centottanta giorni antecedenti l’inizio del quadriennio; b) di esprimere il relativo parere entro i successivi novanta giorni.

8) Il procedimento di approvazione secondo la circolare del Consiglio Superiore 2024/2025

Con la circolare sull’organizzazione degli uffici di Procura 2024/2025, il Consiglio Superiore ha rielaborato la normativa primaria appena riportata sul procedimento di formazione del progetto organizzativo, dandone la sua interpretazione.

Il Consiglio ha, così, stabilito, in primo luogo, che, ai fini dell’elaborazione del progetto, il Procuratore della Repubblica, negli uffici indicati nella tabella A allegata al “Testo Unico sulla Dirigenza giudiziaria”, almeno trenta giorni prima della scadenza del precedente progetto e in ogni caso almeno quindici giorni prima della comunicazione della nuova proposta, convoca l’assemblea generale dell’ufficio in cui, con riferimento alle diverse tipologie di reato, alle articolazioni interne dell’ufficio, illustra i principali dati riguardanti i flussi dei procedimenti nel quadriennio precedente, lo stato delle pendenze e gli indici relativi all’efficacia dell’esercizio dell’azione penale, sollecitando il confronto in ordine alle scelte organizzative e all’individuazione dei criteri di priorità.

Il Consiglio Superiore ha, poi, precisato che, per tutti gli uffici requirenti, a prescindere dalla loro dimensione, il Procuratore della Repubblica, almeno trenta giorni prima della scadenza del precedente progetto, invita i magistrati dell’ufficio a formulare, anche tramite riunioni dei dipartimenti, sezioni o gruppi di lavoro, proposte in ordine al redigendo progetto organizzativo.

Il Procuratore della Repubblica redige, quindi, la proposta di progetto organizzativo e la comunica ai magistrati dell’ufficio almeno quindici giorni prima dell’assemblea generale dell’ufficio convocata per il suo esame.

La proposta è trasmessa al Presidente del Tribunale, al Procuratore Generale presso la Corte d’Appello e al Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo limitatamente alla parte relativa all’assetto della Direzione Distrettuale e, se diversi, delle sezioni cui sono assegnati i procedimenti in materia di delitti di terrorismo e di quelli di cui all’art. 371bis, co. 4bis, c.p.p.

Il Procuratore della Repubblica richiede e acquisisce, anche mediante apposita riunione, il contributo eventualmente offerto dal Presidente del Tribunale con riguardo agli interventi ritenuti opportuni ai fini della migliore organizzazione dell’ufficio con particolare riguardo all’individuazione di soluzioni organizzative dirette a garantire: a) sia il principio della continuità di trattazione del procedimento tra la fase delle indagini preliminari e le fasi successive da parte dello stesso magistrato del Pubblico ministero, sia il principio della stabilità della designazione per le udienze; b) la partecipazione del Pubblico ministero alle udienze civili; c) la tempestiva comunicazione delle informazioni rilevanti per il corretto esercizio delle funzioni civili e penali del Pubblico ministero; d) il rispetto dei criteri di priorità.

Il Procuratore della Repubblica richiede e acquisisce, anche mediante apposita riunione, il contributo eventualmente offerto dal Procuratore Generale presso la Corte d’Appello con particolare riguardo agli aspetti organizzativi delle avocazioni e delle impugnazioni.

All’esito delle suddette interlocuzioni, il Procuratore comunica il provvedimento organizzativo che intende adottare ai magistrati dell’ufficio, al medesimo Procuratore Generale, al Presidente del Tribunale ed al Presidente del Consiglio dell’Ordine degli avvocati. I magistrati dell’ufficio possono proporre osservazioni entro dieci giorni dall’avvenuta comunicazione.

Scaduto tale termine, il Procuratore della Repubblica adotta entro quindici giorni il progetto organizzativo dell’ufficio con facoltà di formulare controdeduzioni o accogliere in tutto o in parte le osservazioni proposte. Entro lo stesso termine, il Procuratore della Repubblica trasmette il decreto di adozione del progetto con le eventuali osservazioni e controdeduzioni al Consiglio giudiziario per il prescritto parere.

Al Consiglio Giudiziario compete un autonomo potere istruttorio al fine di formulare rilievi critici in ordine alla analisi dei dati, al contenuto delle proposte e alle scelte organizzative adottate.

Il Consiglio Giudiziario, valutate le eventuali osservazioni presentate dai magistrati dell’ufficio unitamente alle controdeduzioni del Procuratore della Repubblica, esprime un parere motivato, redatto sulla base di modelli standard stabiliti con delibera del Consiglio Superiore, con il quale esprime l’approvazione totale o parziale o la non approvazione del progetto organizzativo, sentita, ove necessario, la Commissione flussi sulla validazione dei dati statistici, sulla correttezza dell’analisi dei flussi e delle pendenze e sull’idoneità del progetto al raggiungimento degli obiettivi da conseguire.

I Consigli Giudiziari esaminano i progetti organizzativi degli uffici requirenti entro il termine massimo di centottanta giorni antecedenti l’inizio del quadriennio, ed esprimono il relativo parere entro i successivi novanta giorni.

Il progetto si intende approvato e diviene efficace se il Consiglio Superiore non si esprime in maniera contraria entro novanta giorni dalla data di invio (a mezzo PEC) del parere del Consiglio Giudiziario. Dell’approvazione mediante silenzio assenso il Consiglio prende atto con apposita delibera.

Se sono presentate osservazioni da parte dei magistrati dell’ufficio o il parere del Consiglio Giudiziario è stato assunto a maggioranza, ovvero il Consiglio Giudiziario ha espresso parere contrario unanime, il Consiglio Superiore ha l’obbligo di deliberare espressamente nel termine di centottanta giorni.

Il Consiglio Superiore, valutate le eventuali osservazioni formulate dal Ministro della Giustizia ai sensi dell’art. 11 l. 24 marzo 1958, n. 195, delibera l’approvazione totale o parziale o la non approvazione del progetto organizzativo: l’approvazione parziale è ammessa sempre che le parti non approvate non presentino aspetti di interdipendenza con le altre previsioni del progetto.

Nel caso di mancata approvazione o di approvazione parziale del progetto organizzativo da parte del Consiglio Superiore, il Procuratore della Repubblica, entro quindici giorni dalla ricezione della delibera di mancata approvazione o di approvazione parziale avvia la procedura per la redazione di un nuovo progetto, ovvero della modifica della parte non approvata, in modo conforme al contenuto della delibera, avendo l’obbligo di predisporre un nuovo progetto organizzativo o una nuova variazione entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione della comunicazione della delibera di non approvazione, con la conseguenza che l’ingiustificato mancato rispetto dei termini è valutato ai fini o della conferma del dirigente o del conferimento di ulteriori incarichi.

Decorso il quadriennio l’efficacia del progetto è prorogata fino a che non sopravvenga il nuovo.

Nei casi di approvazione parziale del nuovo progetto resta in vigore quello del quadriennio precedente limitatamente alla parte non approvata. Nel caso di approvazione totale il progetto organizzativo diviene efficace con l’adozione della delibera del Consiglio Superiore.

I provvedimenti adottati dal Consiglio Superiore sono comunicati: al Procuratore della Repubblica interessato, che ne cura la trasmissione ai magistrati dell’ufficio, al Tribunale e al Consiglio dell’ordine degli avvocati; al Procuratore Generale presso la Corte di cassazione; al Procuratore Generale presso la Corte di Appello (art. 12 circ. proc. 2024/2025).

Nella medesima circolare, il Consiglio Superiore ha, altresì, previsto che il progetto organizzativo può essere variato nel corso del quadriennio per sopravvenute esigenze dell’ufficio con provvedimento motivato di variazione ordinaria da adottarsi: a) con le modalità sopra viste e riportate nell’art. 12; b) oppure, con provvedimento immediatamente esecutivo: – o quando vi è assoluta necessità e urgenza di provvedere; – o quando le modifiche hanno ad oggetto i soli tramutamenti interni, ed in particolare l’assegnazione dei magistrati ai dipartimenti, alle sezioni o ai gruppi di lavoro.

Nei casi sub b), il Procuratore della Repubblica adotta il provvedimento di variazione, dichiarandone l’immediata esecutività sin dalla sua adozione e lo trasmette ai magistrati dell’ufficio e ne dà contestuale comunicazione al Presidente del Tribunale ed al Presidente del Consiglio dell’Ordine degli avvocati. I magistrati dell’ufficio possono formulare osservazioni entro i successivi 7 giorni. Decorso tale termine, il Procuratore della Repubblica trasmette il provvedimento adottato al Consiglio Giudiziario unitamente alle osservazioni eventualmente formulate.

Il Consiglio Giudiziario esprime il proprio parere entro il termine di 30 giorni e il Consiglio Superiore delibera secondo le modalità e i termini che si sono sopra visti e che sono riportati nell’art. 12, co. 14, 15 e 16.

In caso di parere contrario del Consiglio Giudiziario, il Procuratore della Repubblica valuta l’opportunità di revocare il provvedimento, ovvero la sola immediata esecutività, in attesa della delibera del Consiglio Superiore (art. 13).

Il Consiglio Superiore può deliberare l’approvazione totale o parziale o la non approvazione della variazione al progetto organizzativo; l’approvazione parziale è ammessa sempre che le parti non approvate non presentino aspetti di interdipendenza con le altre previsioni della variazione. Nel caso di mancata approvazione o di approvazione parziale del provvedimento di variazione, il Procuratore della Repubblica, entro quindici giorni dalla ricezione della delibera di mancata approvazione o di approvazione parziale avvia la procedura di correzione in modo conforme al contenuto della delibera. Entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione della comunicazione della delibera di non approvazione, predispone una nuova variazione. Anche in questo caso, l’ingiustificato mancato rispetto dei termini indicati è valutato ai fini o della conferma del dirigente o del conferimento di ulteriori incarichi.

Il Consiglio Superiore, con la medesima circolare, ha, pure, statuito che i provvedimenti meramente attuativi del progetto organizzativo vigente all’interno dell’ufficio e che ne costituiscono semplice applicazione automatica al caso concreto, sono immediatamente esecutivi.

In questo caso, il Procuratore della Repubblica richiama espressamente la disposizione o la misura organizzativa di cui tali provvedimenti costituiscono attuazione esecutiva, ne dà immediata comunicazione ai magistrati dell’ufficio all’atto della loro adozione e li trasmette, solo in presenza di eventuali osservazioni, che possono essere proposte nei successivi sette giorni, al Consiglio Superiore della Magistratura, per il tramite del Consiglio Giudiziario, ai fini della presa d’atto.

       Qualora il Consiglio Superiore della Magistratura ravvisi in tali provvedimenti profili modificativi, integrativi o derogatori delle disposizioni organizzative a cui si riferiscono e negli stessi espressamente richiamate, ne dispone la restituzione al Procuratore della Repubblica che, ove intenda confermarli, deve procedere nei modi e nei termini stabiliti negli artt. 12 o 13 (art. 13bis).

9) La mancata approvazione del progetto organizzativo da parte del Consiglio Superiore

            Per comprendere cosa succeda in caso di mancata approvazione da parte del Consiglio Superiore del progetto organizzativo o di una sua variazione si deve ricordare che, in passato, la Corte Costituzionale aveva riconosciuto al Consiglio Superiore, in quanto titolare del “compito di assicurare che gli appartenenti all’ordine giudiziario non siano colpiti da atti che, sia pure mediatamente, portino attentato alla loro indipendenza” nell’applicare la legge al caso concreto[31], un potere di controllo sulla legittimità del provvedimento adottato dal magistrato dirigente per la gestione dell’ufficio giudiziario, esteso sino all’annullamento dell’atto organizzativo riconosciuto illegittimo per violazione delle norme di ordinamento giudiziario poste a garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza del singolo magistrato addetto all’Ufficio[32].

L’indirizzo della Consulta era stato, però, disatteso dal Consiglio Superiore della Magistratura sin dalla deliberazione 30 marzo 1993, nella quale, in risposta al quesito proposto dal Procuratore della Repubblica presso la Pretura di Torino, inteso a conoscere “se, nella fase delle indagini preliminari, il titolare dell’ufficio” potesse “sostituirsi al magistrato designato anche senza il consenso di costui”, il Consiglio Superiore della Magistratura aveva sostenuto che l’intervento richiesto ai sensi dell’art. 5 d.lgs. n. 273 del 1989 non poteva comportare “l’annullamento della sostituzione, con conseguente riassegnazione del procedimento al magistrato sostituito”.

L’asserzione si fondava sui seguenti motivi: I) che il Consiglio Superiore non si trovava in una posizione di sovra-ordinazione gerarchica nei confronti dei capi degli uffici; II) che occorreva preservare “l’esigenza di stabilità della quale” dovevano godere “gli atti del procedimento eventualmente compiuti medio tempore dal diverso assegnatario del procedimento”; III) che il Consiglio Superiore della Magistratura non poteva “gestire neppure indirettamente la giurisdizione”.

Al Consiglio Superiore della Magistratura spettava, invece, “il potere-dovere … di vagliare la legittimità del provvedimento del titolare dell’ufficio alla stregua dei parametri … illustrati; di raccoglierne le eventuali controdeduzioni; di comunicare al predetto le proprie conclusioni”, che, se fossero state nel senso dell’accertamento della illegittimità della revoca della designazione del Sostituto, avrebbero comportato, a seconda dei casi, o la segnalazione agli organi titolari dell’azione disciplinare; o l’apertura di un procedimento di trasferimento d’ufficio ai sensi dell’art. 2 della legge sulle guarentigie.

All’esito dell’articolata deliberazione, il Consiglio Superiore della Magistratura statuì che, per quanto riguardava i rapporti tra Procuratore della Repubblica e Sostituti, doveva ritenersi “che la revoca di un provvedimento di designazione per la trattazione di un affare” doveva essere “congruamente motivata con riferimento a verificabili esigenze oggettive …; e che, in mancanza, il Sostituto dissenziente, spogliato della trattazione di un determinato affare anche nella fase delle indagini preliminari,” poteva “invocare l’intervento del Consiglio Superiore della Magistratura a tutela della sua indipendenza e della buona amministrazione della giustizia”. E da allora il Consiglio Superiore si è sempre attenuto a tali principi.

Il contrasto tra l’orientamento della Corte Costituzionale e quello del Consiglio Superiore in tema di controllo del provvedimento organizzativo di un ufficio giudiziario è stato risolto dal legislatore ordinario con la soluzione di sottoporre il provvedimento organizzativo del magistrato dirigente di un ufficio giudiziario all’approvazione da parte del Consiglio Superiore.

L’art. 7bis r.d. n. 12 del 1941, come succ. mod.con d.lgs. n. 51 del 1998, prevede che le tabelle organizzative degli uffici giudicanti e le variazioni adottate dal dirigente dell’ufficio, secondo l’articolata procedura ivi prevista, sono sottoposte all’approvazione del Consiglio Superiore, il cui mancato rilascio non determina la nullità del provvedimento, anche se adottato in violazione dei criteri stabiliti per l’assegnazione degli affari, ma l’obbligo della sua correzione nel rispetto della motivazione del diniego (fatto salvo il possibile rilievo disciplinare), così da preservare l’efficacia degli atti nel frattempo eventualmente compiuti dal Giudice illegittimamente investito dell’affare.

Parimenti, l’art. 1, co. 7, d.lgs. n. 106 del 2006, come modificato dalla l. n. 71 del 2022, come si è sopra visto, stabilisce che il progetto organizzativo di un ufficio requirente e le sue variazioni adottate dal Procuratore dirigente, all’esito della procedura ivi prevista, sono sottoposte all’approvazione del Consiglio Superiore, che viene disciplinata in modo analogo a quella regolata per gli uffici giudicanti, con la particolarità, però, che non viene ripreso l’inciso, contenuto nell’art. 7bis, co. 1, r.d. n. 12 “La violazione dei criteri per l’assegnazione degli affari, salvo il possibile rilievo disciplinare, non determina in nessun caso la nullità dei provvedimenti adottati”.

Alla luce di un’attenta interpretazione sistematica, si può giungere alla conclusione che Il mancato richiamo del co. 1 dell’art. 7bis cit. da parte del co. 7 dell’art. 1 d.lgs. n. 106 non comporta la conseguenza che per gli uffici requirenti la mancata approvazione del progetto organizzativo o del provvedimento di variazione possa determinare la nullità di quegli atti.

È principio generale del diritto amministrativo che l’approvazione di un atto amministrativo riveste una natura e una funzione radicalmente diversa dall’autorizzazione dell’atto stesso.

Mentre l’autorizzazione, che consiste in un controllo di legittimità, deve necessariamente intervenire prima del compimento dell’atto cui si riferisce, l’approvazione interviene sempre in un momento successivo e consiste in un apprezzamento discrezionale che va oltre la semplice conformità normativa, con il quale si valuta, non solo la legittimità complessiva, ma anche l’opportunità e la convenienza dell’atto che si intende adottare, verificando, in ultima istanza, se esso debba o meno essere portato ad esecuzione definitiva[33].

L’approvazione si sostanzia in un vero e proprio controllo, sia di legittimità che di merito, con il quale si mira ad accertare la rispondenza dell’atto da approvare ai criteri di legittimità e di convenienza, efficacia e razionalità organizzativa. L’approvazione, quindi, opera come una condizione di efficacia del provvedimento stesso[34], così che l’autorità di controllo, qualora rilevi nell’atto controllato un’illegittimità o una mancanza di opportunità, ne rifiuta l’approvazione, impedendo all’atto di diventare efficace o di continuare a produrre effetti, qualora l’atto sia provvisoriamente esecutivo.

Nell’ambito del procedimento amministrativo, l’approvazione amministrativa rientra, perciò, nella fase integrativa dell’efficacia, nella quale “il provvedimento amministrativo, pur già completo in tutte le sue parti, è temporaneamente privo dell’idoneità a espletare gli effetti che sono propri dell’atto da approvare e, quindi, ad acquistare, fino all’esito positivo del controllo, la suscettibilità di operare nel mondo del diritto”[35].

La decisione del Consiglio Superiore di approvazione o meno si inserisce, quindi, nel procedimento amministrativo di formazione del progetto organizzativo o della sua variazione come atto di controllo integrativo dell’efficacia del provvedimento organizzativo adottato dal Procuratore della Repubblica, che è essenziale per la funzione di governo autonomo della magistratura requirente in materia organizzativa.

In tale contesto, è doveroso evidenziare che non appare giuridicamente corretto parlare di “annullamento” del progetto o della sua variazione adottati dal Procuratore dirigente come conseguenza della mancata approvazione da parte del Consiglio Superiore.

Il concetto di annullamento nel diritto amministrativo è ben definito: esso costituisce l’esercizio di un potere di autotutela di secondo grado che interviene solo sull’illegittimità dell’atto, comportando la rimozione dell’atto stesso ex tunc, ovvero con efficacia retroattiva, come chiaramente delineato dall’art. 21octies della l. n. 241 del 1990.

La mancata approvazione, invece, opera su un piano differente e produce effetti giuridici radicalmente diversi, perché non si tratta di una pronuncia solo di illegittimità, ma di una valutazione negativa più complessiva concernente anche la convenienza o l’opportunità di un atto che, sul piano della legittimità, potrebbe anche essere corretto.

Risulta, quindi, sistematicamente corretto quanto previsto dal Consiglio Superiore, nell’art. 12, co. 14 e 16, della circolare sugli uffici di Procura 2024/2025, nella parte in cui ha stabilito che, in caso di mancata approvazione o di approvazione parziale del progetto organizzativo o della sua variazione, il Procuratore della Repubblica, “entro quindici giorni dalla ricezione della delibera di mancata approvazione o di approvazione parziale avvia la procedura di cui ai co. 1 e ss. per la redazione di un nuovo progetto, ovvero della modifica della parte non approvata, in modo conforme al contenuto della delibera”.

Ne consegue, come logico corollario, che, nel caso in cui un provvedimento organizzativo, dopo essere stato adottato dal Procuratore dirigente con dichiarazione di immediata esecutività ai sensi dell’art. 13, co. 2 e ss., circ. cit., non venga, poi, approvato dal Consiglio, la perdita di efficacia non può, automaticamente, operare ex tunc, come avverrebbe nel caso di annullamento per illegittimità, ma produce effetti, tendenzialmente, ex nunc, ovvero a partire dalla data della pronuncia di diniego dell’approvazione (secondo il noto principio “factum infectum fieri non potest”), perché, come detto dal Consiglio Superiore sin dalla deliberazione 30 marzo 1993, occorre preservare la stabilità degli atti processuali eventualmente compiuti medio tempore in conseguenza del provvedimento organizzativo del Procuratore dirigente non approvato.

Questa regola è di cruciale importanza per la salvaguardia della certezza del diritto nello svolgimento dell’attività requirente, perché gli atti e le attività processuali eventualmente compiute sulla base di un provvedimento organizzativo del Procuratore dirigente provvisoriamente esecutivo ma, successivamente, censurato dal Consiglio Superiore, mantengono, comunque, la loro piena validità ed efficacia giuridica, se intrinsecamente legittimi, in quanto nessuna norma processuale prevede la nullità o l’annullabilità di un provvedimento del Pubblico ministero adottato sulla base di un provvedimento organizzativo del Procuratore dirigente non positivamente vagliato dal Consiglio.

Gli artt. 177 ss. c.p.p., difatti, stabiliscono che solo la mancata osservanza della disciplina concernente l’iniziativa del Pubblico ministero nell’esercizio dell’azione penale e la sua partecipazione al procedimento costituiscono nullità di ordine generale.

Per questi motivi, il provvedimento organizzativo del Procuratore dirigente provvisoriamente esecutivo e non approvato dal Consiglio perde la sua efficacia sin dall’origine solo quando non sono intervenuti atti del Pubblico ministero conseguenti al provvedimento ed aventi un’efficacia esterna di tipo processuale.

La funzione di governo autonomo della magistratura assegnata dalla Costituzione al Consiglio Superiore, comporta, pertanto, l’esercizio, nei casi stabiliti dal legislatore di ordinamento giudiziario, di un potere di controllo sulla legittimità e sul merito dell’operato del Procuratore dirigente, che non può essere limitato alla sola valutazione delle sue decisioni organizzative per i profili disciplinari o para-disciplinari (per incompatibilità ambientale) o inerenti alla conferma quadriennale nell’incarico; ma deve essere esteso pure al diniego dell’approvazione dei provvedimenti organizzativi adottati in violazione della legge o dei criteri di opportunità, essendo il diniego uno strumento indispensabile per garantire efficacemente il rispetto dell’autonomia e dell’indipendenza non solo della magistratura requirente nel suo complesso, ma anche di ciascuno dei suoi componenti.

E’ di tutta evidenza che la più efficace tutela tanto dell’autonomia e dell’indipendenza del singolo magistrato requirente interessato quanto della buona amministrazione dell’ufficio giudiziario del Pubblico ministero, che rappresenta la finalità del sindacato svolto dal Consiglio Superiore sui provvedimenti organizzativi del Procuratore dirigente, richiede un intervento tempestivo diretto a rimuovere la lesione arrecata a quei valori dal provvedimento del Procuratore dirigente risultato illegittimo o inopportuno, che deve essere, innanzitutto, caducato per poterne eliminare gli effetti negativi, e, successivamente, eventualmente riconsiderato anche ai fini della valutazione disciplinare o paradisciplinare  o di conferma quadriennale del comportamento arbitrario del Procuratore dirigente.

10) Gli eccessi commessi dall’attuale Consiglio Superiore in tema di organizzazione degli uffici requirenti

Le differenze sin qui riscontrate tra la normativa legislativa e la circolare del Consiglio Superiore in tema di organizzazione degli uffici di Procura trovano una possibile spiegazione nella struttura del Consiglio Superiore, all’interno del quale i membri togati provenienti dal Pubblico ministero sono una netta minoranza rispetto a quelli provenienti dagli uffici giudicanti.

Si deve considerare che nell’attuale Consiglio, oltre al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione quale membro di diritto accanto al Primo Presidente della medesima Corte, vi sono uno dei due magistrati eletti nel collegio unico nazionale tra gli esercenti le funzioni di legittimità presso la Corte Suprema di Cassazione; e cinque magistrati eletti nei due collegi territoriali previsti per gli esercenti le funzioni di Pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, con l’effetto che, su ventidue membri togati complessivi, in rappresentanza del Pubblico ministero ci sono soltanto 7 membri, compreso il Procuratore Generale.

Per effetto di questa articolazione, decisamente sbilanciata in favore dei membri togati della giudicante, il Consiglio Superiore ha esercitato le rilevanti attribuzioni incidenti sul governo degli uffici requirenti, introdotte a partire dall’art. 13 l. n. 71 del 2022, elaborando delibere che seguono percorsi logico-giuridici di personalizzazione delle funzioni giudiziarie per ogni singolo magistrato requirente, come se il Procuratore Aggiunto e il Sostituto Procuratore all’interno di un ufficio di Procura si trovino nelle stesse condizioni di un Giudice all’interno di un ufficio giudicante.

Operando in questo modo, il Consiglio Superiore ha frainteso del tutto il rimando, disposto “in quanto compatibili”, alle norme riguardanti l’organizzazione degli uffici giudicanti, contenuto nel co. 7 dell’art. 1 d.lgs. n. 106 del 2006, come succ. mod., per la regolamentazione degli strumenti di organizzazione degli uffici requirenti.

Si deve precisare che la personalizzazione delle funzioni giudiziarie, mentre per il principio del Giudice naturale, enunciato dall’art. 25, co. I, Cost., è vincolante per il magistrato giudicante, la cui competenza deve essere predeterminata con il sistema tabellare ai sensi dell’art. 7bis r.d. n. 12 del 1941, come succ. mod., per il magistrato requirente deve, invece, combinarsi con il principio costituzionale che il Pubblico ministero gode delle garanzie previste nei suoi confronti dalla legge di ordinamento giudiziario, che è stato attuato dal co. 1 dello stesso art. 1 d.lgs. n. 106 del 2006 con il prevedere che il Procuratore della Repubblica, quale “preposto all’ufficio del Pubblico ministero, è titolare esclusivo dell’azione penale e la esercita nei modi e nei termini fissati dalla legge”.

Ciò vuol dire che la personalizzazione delle funzioni requirenti deve essere fatta per il tramite del titolare dell’ufficio requirente ai sensi dell’art. 70 r.d. n. 12, con l’effetto che la competenza a trattare gli affari giudiziari degli altri magistrati addetti all’ufficio requirente è determinata dal Procuratore della Repubblica, secondo i criteri predeterminati nel progetto organizzativo, mediante assegnazione, con la quale egli può fissare i criteri ai quali il magistrato deve attenersi nell’esercizio delle relative attività, nei termini che si sono sopra esposti.

In questa sede si possono indicare due esempi significativi della tendenza del Consiglio Superiore ad applicare in modo distorto il principio tabellare ai magistrati requirenti.

In primo luogo, merita di essere ricordato che il Consiglio Superiore, con la circolare sull’organizzazione degli uffici di Procura, approvata il 3 luglio 2024 e modificata il 23 ottobre 2024, nell’art. 16 “Ridistribuzione dei procedimenti” aveva stabilito che “In caso di vacanza, ovvero di assenza, impedimento o esonero di durata presumibilmente superiore ai sei mesi di un magistrato dell’ufficio, il Procuratore della Repubblica, con provvedimento motivato che dia atto delle ragioni dell’urgenza, della specifica rilevanza dei procedimenti e della non utile esperibilità della sostituzione ai sensi dell’art. 24 e degli strumenti di cui alla circolare in materia di applicazioni e supplenze del 20 giugno 2018, procede alla coassegnazione dei procedimenti e all’eventuale ridistribuzione degli affari più urgenti e quelli di maggiore rilevanza”.

A seguito delle proteste di alcune Procure (v. infra), il testo è stato modificato il 2 luglio 2025, stabilendo “1. Nelle ipotesi di vacanza di uno dei ruoli, il Procuratore della Repubblica, salva la possibilità di ricorrere agli strumenti previsti dal comma successivo, può disporre la redistribuzione del ruolo rimasto vacante. – 2. In caso di vacanza, ovvero di assenza, impedimento o esonero di durata presumibilmente superiore a tre mesi di un magistrato dell’ufficio, il Procuratore della Repubblica, con provvedimento motivato che dia atto delle ragioni dell’urgenza, della specifica rilevanza dei procedimenti e della non utile esperibilità della sostituzione ai sensi dell’art. 26 e degli strumenti di cui alla circolare in materia di applicazioni e supplenze del 20 giugno 2018, procede alla coassegnazione dei procedimenti e all’eventuale ridistribuzione degli affari più urgenti e quelli di maggiore rilevanza. – 3. Il Procuratore della Repubblica, anche al di fuori delle ipotesi del co. 2, può disporre la coassegnazione dei procedimenti del magistrato assente o impedito quando sussistano ragioni di particolare urgenza che non consentano di attendere il rientro del magistrato titolare. Tali provvedimenti vengono adottati con la procedura prevista dall’art. 13, co. 2 ss…”[36].

In secondo luogo si sottolinea che lo stesso Consiglio Superiore, con la circolare in materia di applicazioni e supplenze approvata l’8 ottobre 2025, all’art. 4 “Congelamento del ruolo” ha stabilito che “Nei casi di vacanza, assenza o impedimento del magistrato, giudicante o requirente, il ruolo non deve essere congelato, a meno che tale eccezionale provvedimento non renda necessario a fronte di gravi carenze di organico dell’ufficio o dell’impossibilità di supplire altrimenti utilizzando gli istituti della supplenza, dell’assegnazione interna o congiunta o il ricorso alla magistratura onoraria”.

E’ doveroso rimarcare che le suddette disposizioni consiliari, nella parte in cui parificano il caso di vacanza ai casi di assenza, impedimento o esonero di un magistrato dell’ufficio requirente, omettono del tutto di considerare che l’intervenuta vacanza del posto del magistrato originariamente assegnatario di procedimenti (per trasferimento, pensionamento, morte o altra causa risolutiva del rapporto di servizio) impedisce definitivamente l’esercizio delle funzioni requirenti da parte di quel magistrato originariamente assegnatario, con la conseguenza di determinare la cessazione dell’assegnazione e la reviviscenza della facoltà del Procuratore della Repubblica, quale titolare esclusivo dell’azione penale, di esercitarla personalmente o mediante assegnazione a uno o più magistrati dell’ufficio, nel rispetto dei criteri fissati nel progetto organizzativo.

E questo a prescindere da qualsiasi considerazione circa le ragioni dell’urgenza e della specifica rilevanza dei procedimenti, in quanto ogni procedimento penale ancora pendente presso la Procura deve necessariamente avere un titolare effettivamente in servizio per poter assicurare il rispetto dei principi generali che presidiano il corretto svolgimento delle funzioni requirenti, che lo stesso Consiglio Superiore ha puntigliosamente specificato nell’art. 1 della circolare sull’organizzazione degli uffici di Procura[37].

Venendo alle altre ipotesi di scopertura del ruolo per assenza, impedimento o esonero di un magistrato dell’ufficio, preme rilevare che sia la formulazione dell’art. 16 cit., nella parte in cui limita l’intervento del Procuratore della Repubblica ai soli affari più urgenti e a quelli di maggiore rilevanza; sia l’art. 4 cit., nella parte in cui consente, sia pure in via eccezionale e residuale, anche il congelamento del ruolo del magistrato requirente, non sembrano in grado di assicurare il rispetto dei principi generali sulla organizzazione della funzione requirente, che, invece, impongono l’individuazione, ai sensi dell’art. 2 d.lgs. n. 106, di un magistrato titolare o contitolare effettivamente in servizio al posto di quello assente o impedito o esonerato:

• per i fascicoli in fase di indagini preliminari, per l’esigenza di garantire una costante direzione delle indagini da concludere nei tempi più celeri possibile e comunque nei termini massimi imposti dalla legge, per assicurare, ex art. 24 Cost., nel rispetto dei canoni del giusto processo accusatorio ex art. 111 Cost., sia il diritto di difesa dell’indagato, che non può essere esposto ai rigori delle indagini preliminari oltre il tempo strettamente necessario per la loro conclusione; sia il diritto ad ottenere giustizia della persona offesa, che non può attendere oltre il tempo strettamente necessario per la conclusione delle medesime indagini;
• per i fascicoli in fase di notifica del provvedimento ex art. 415bis c.p.p., per l’esigenza di provvedere tempestivamente agli adempimenti nascenti dalla notifica del provvedimento nel rispetto della scadenza dei termini per l’assunzione delle determinazioni inerenti all’esercizio dell’azione penale e nel rispetto dei diritti e facoltà dell’indagato e della persona offesa ex art. 415ter c.p.p.;
• per i fascicoli in fase di notifica del provvedimento ex art. 408 c.p.p., per l’esigenza di provvedere tempestivamente agli adempimenti nascenti dalla notifica del provvedimento;
• per tutti i fascicoli contro noti o ignoti, per l’esigenza di rispettare i termini imposti dall’art. 407bis c.p.p. per l’esercizio o meno dell’azione penale;
• per i fascicoli per i quali è stata già esercitata l’azione penale e segnalati come di particolare difficoltà, per l’esigenza di assicurare in udienza l’intervento di un rappresentante dell’ufficio adeguatamente preparato sul caso da trattare.

La tendenza del Consiglio Superiore ad applicare in modo estensivo il sistema tabellare proprio degli uffici giudicanti anche agli uffici requirenti è stato fermamente contestata dal Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo e dai Procuratori Distrettuali nel documento del 29 aprile 2025 indirizzato al Consiglio, nel quale, tra l’altro, si è messo in evidenza che “Pubblico Ministero e Giudici – seppure hanno in comune il fondamentale dovere dell’imparzialità, dell’indipendenza, del rispetto assoluto della legalità – per motivi ontologici legati alla stessa essenza delle rispettive attività, hanno e devono avere moduli organizzativi diversi, quanto meno nella parte in cui gli stessi devono garantire la funzionalità dei rispettivi Uffici legata alla diversità e peculiarità delle due diverse funzioni: se nel caso del Giudice la ragione della minuziosa e rigida regolamentazione relativa alla formazione delle tabelle ed all’assegnazione degli affari ai diversi Giudici, trova ragione nella necessità di preservare, anche all’interno del singolo Tribunale o Corte, il principio cardine della predeterminazione del Giudice naturale, viceversa, nel caso dell’organizzazione degli uffici del Pubblico ministero, una trasposizione meccanica di simili previsioni normative non solo non è normativamente prevista dalla legge, ma, si dirà di più, non è neppure concepibile”.

In questa direzione, l’autorevole consesso dei Procuratori dirigenti dei più importanti uffici del Pubblico ministero ha sottolineato che le attività e l’organizzazione delle Procure, per poter risolvere con immediatezza le continue urgenze da affrontare nell’esercizio delle funzioni requirenti, “richiedono agilità operativa – a volte, …, ad horas – e non procedure lunghe e complesse, ovvero intese, o consultazioni con altri organi ed uffici, o comunicazioni alle diverse Autorità e così via, attività tutte che, certamente, sono utili e necessarie nel momento della definizione del progetto organizzativo – cioè di un atto programmatico di ampio respiro che si adotta per gestire l’Ufficio per un lungo periodo dettando regole generali – mentre appaiono del tutto incompatibili con lo svolgimento delle attività organizzative concrete e correnti degli Uffici di Procura, oltre che con le loro esigenze di funzionalità, che, invero, corrispondono non certo ad un privilegio di chi ha il dovere e l’onere di organizzare l’Ufficio inquirente ma al diritto delle parti e della collettività di avere una giustizia efficiente e tempestiva”.

Questo grido d’allarme così autorevolmente lanciato non può, ovviamente, rimanere inascoltato ma deve trovare un’adeguata risposta sia in un ripensamento del Consiglio più profondo rispetto a quanto fatto nel luglio 2025; sia, e soprattutto, in un pronto intervento da parte del legislatore ordinario nella direzione di impedire al Consiglio Superiore di arrogarsi il potere di dirigere dall’alto gli uffici del Pubblico ministero[38].

Permanendo l’attuale assetto del Consiglio Superiore unico per Giudici e Pubblici ministeri per via dell’esito referendario del 22-23 marzo 2026, che ha comportato la bocciatura dell’istituzione di due distinti Consigli Superiori, uno per la magistratura giudicante e l’altro per la magistratura requirente, l’unica soluzione per evitare che il Consiglio straripi dalle sue competenze, attraverso un esercizio della sua discrezionalità in modo non del tutto conforme alle previsioni di legge, è che sia il Parlamento ad intervenire con una legge che rielabori con previsioni di maggior dettaglio l’organizzazione ed il funzionamento degli uffici di Procura di primo grado, definendo in modo ancor più chiaro di quanto fatto sino ad ora: – i poteri, rispettivamente, del Procuratore dirigente, dell’Aggiunto, dei Sostituti e le loro reciproche relazioni; – i modelli organizzativi interni; – le finalità delle attività requirenti ed i modi per raggiungerle; – i rapporti intercorrenti con le Procure di grado più elevato; – i poteri di sindacato esercitabili dal Consiglio Superiore, anche avvalendosi del Consiglio Direttivo presso la Corte di Cassazione o dei Consigli Giudiziari presso le Corti di Appello.

E ciò in attuazione del combinato disposto degli artt. 107, co. IV, e 108, co. II, Cost., che riservano al Parlamento, in quanto organo dotato della rappresentanza politica primaria del corpo elettorale, titolare della sovranità, il compito di disciplinare con la legge di ordinamento giudiziario l’assetto organizzativo del Pubblico ministero, in modo da assicurare l’efficiente esercizio dell’azione penale in termini di obbligatorietà e nel rispetto delle regole sul giusto processo, che sono poste a presidio dei diritti di difesa delle parti private e della terzietà e dell’imparzialità del Giudice, così che al Consiglio Superiore, in materia, competono unicamente i poteri , fissati negli artt. 105 ss. Cost. e 1, co. 7, d.lgs. n. 106, diretti esclusivamente a garantire l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati requirenti nell’esercizio delle funzioni del Pubblico ministero, anche mediante la fissazione dei principi generali uniformanti e dei modelli standard dei progetti organizzativi degli uffici della Procura della Repubblica, poteri, si ripete, che mai e poi mai possono sostanziarsi nella direzione organizzativa degli uffici del Pubblico ministero.

*Procuratore della Repubblica di Varese

[1] Come osservato da Corte Cost. sin dalla sent. n. 22 del 1959, “L’art. 104, …, pone il principio della indipendenza della organizzazione giudiziaria nel suo complesso, nel senso che, come risulta dai lavori preparatori della Costituzione, l’ordine della magistratura non deve dipendere da altro potere e deve esso disporre per ciò che riguarda il suo stato, come personale, ecc.”.

[2] Come sancito da Corte Cost., nella sent. n. 148 del 1983. L’orientamento era stato già espresso da Cons. St. nella sent. n. 248 del 1962, 118 ss., dove si era ricompreso il Consiglio Superiore tra gli organi di rilevanza costituzionale, che la Costituzione prevede “come elementi fondamentali dell’ordinamento dello Stato”, così da poter essere soppressi o modificati solo con il procedimento di revisione costituzionale.

[3] Come acutamente osservato da A. Pizzorusso,  Problemi definitori e prospettive di riforme del Consiglio Superiore, n Quad. cost., 1989, 474, la definizione  del Consiglio Superiore  come organo di autogoverno dell’ordine giudiziario sarebbe entrata nel linguaggio comune in modo tralaticio come derivato dell’esperienza storica formatasi con la legge “Togliatti” del 1946 (nella quale l’organo era composto solo da magistrati) e senza un preciso significato tecnico,  in quanto alluderebbe sostanzialmente alla posizione istituzionale del Consiglio Superiore  di guardiano  dell’indipendenza della magistratura.

[4] Come sostenuto da Giovanni Leone nel corso della seduta 27 novembre 1947 dell’Assemblea Costituente.

[5] In questo senso Corte Cost., sent. 28 gennaio 1991, n. 72, “L’art. 108, primo comma, della Costituzione stabilisce – a garanzia dell’indipendenza della magistratura – una riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario. Ed alle norme sull’ordinamento giudiziario rinvia l’art. 107, quarto comma, Cost. per l’individuazione delle garanzie riconosciute al pubblico ministero, che, nel nostro ordinamento, è “magistrato appartenente all’ordine giudiziario, collocato come tale in posizione di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni potere” (v. sent. n. 190/1970)”.

[6] V. Manzini, Istituzioni di diritto processuale penale, Padova, 1954.

[7] Come affermato dal Consiglio Superiore della Magistratura nella circolare sull’organizzazione degli uffici di Procura del 10 luglio 2024.

[8]  Corte Cost., sent. 16 marzo 1976, n. 52.

[9] M.S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 1981, 68 ss.; A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 240 ss.; V. Italia, G. Landi, G. Potenza, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2002, 97 ss. In giurisprudenza: Cons. Stato, IV sez., sent. n. 5458/2001, 1677/2001, 1211/2002

[10] Così: Corte Cost. sent. n.39 del 2001; Cons. St., sez. V, sent. n. 6100/2000

[11] P . Virga, Diritto Amministrativo, Milano, 2001, 81 ss.

[12] P. Gaeta, L’organizzazione degli uffici di procura, in www.questionegiustizia, 18 dicembre 2019.

[13] V. Pacileo, Pubblico ministero, Torino, 2011, 35.

[14] T. Coletta, Il pubblico ministero nella riforma, in AA.VV., Guida alla riforma dell’ordinamento giudiziario, Milano, 2007, 7.1.3.

[15] G. Santalucia, Il pubblico ministero, in Quest. Giust., 2006, 1, 105 ss.; A. Molari, Il pubblico ministero, in AA.VV., Manuale di procedura penale, Bologna, 2008, 69; D. Siracusano, A. Galati, G. Tranchina, E. Zappalà, Diritto processuale penale, Milano. 2013, 139; M. Scaparone, Procedura penale, Torino, 2017, 172; M. Chiavario, Diritto processuale penale, Torino, 2024, 133 ss.; G. Lozzi, Lezioni di procedura penale, Torino, 2025, 109 ss.;

[16] Cass., Sez. Un., 22 gennaio-24 febbraio 2009, n. 8388, ha affermato il principio di diritto che “l’assenso scritto del Procuratore della Repubblica, previsto dall’art. 3 comma 2 del d.lgs. 20 febbraio 2006 n. 106, non si configura come condizione di ammissibilità della richiesta di misure cautelari personali presentata dal magistrato dell’ufficio del Pubblico ministero assegnatario del procedimento, né di validità della conseguente ordinanza cautelare del Giudice”

[17] Sui rischi della giustizia mediatica sono molto penetranti le osservazioni svolte da V. Manes, L’imparzialità del giudice nel turbine della “giustizia mediatica”, Napoli, 2025.

[18] G. Amato, Nuova organizzazione delle procure, ruolo chiave dei capi e del Csm, in Guida dir., n. 27, 110 ss.

[19] G. Amato, Nuova organizzazione delle procure, ruolo chiave dei capi e del Csm, cit., 116, che ha sostenuto che “il Procuratore deve inserire nel progetto organizzativo il puntuale dettaglio di disciplina dei singoli punti indicati nel co. 6 dell’art. 1”, facendo l’esempio che il progetto organizzativo “è solo la carrozzeria della complessa macchina che è un ufficio di Procura”, il cui telaio “è la struttura amministrativa, rispetto alla quale, con funzione servente rispetto alla soddisfazione delle esigenze operative dell’ufficio, il Procuratore della Repubblica e il dirigente amministrativo… adottano… le soluzioni organizzative ritenute pertinenti”.

[20] Anche N. Zanon, F. Biondi, Il sistema costituzionale della magistratura, Bologna, 2024, 53, hanno sostenuto che la riserva di legge stabilita dalla Costituzione in materia di ordinamento giudiziario impone che l’assetto dell’organizzazione giudiziaria deve essere definito dal legislatore anche a garanzia della posizione del magistrato di fronte al potere del Consiglio, “che deve, appunto, fondarsi su ciò che la legge prevede”.

[21] Secondo l’intelligente osservazione di G. Amato, Nuova organizzazione delle procure, ruolo chiave dei capi e del Csm, cit., 112.

[22] Si precisa che disposizioni analoghe a quelle stabilite per la Procura della Repubblica presso il Tribunale sono contenute, con i doverosi adattamenti, per le Procure presso i Tribunali per i minorenni nella parte X della circolare sull’organizzazione degli uffici di Procura 2024/2025, per le quali valgono le medesime osservazioni critiche svolte nel testo per la disciplina prevista per le Procure presso i Tribunali ordinari.

[23] Ai sensi del co. 9ter dell’art. 15 cit., “Qualora sussistano gravi esigenze di segretezza per le indagini che possono essere pregiudicate dagli adempimenti comunicativi, come nelle ipotesi di relazione tra i fatti e il personale interno all’ufficio, il Procuratore della Repubblica può differirli fino a quando le stesse non siano venute meno, e comunque non oltre il momento dell’adozione del primo atto garantito. Entro i successivi 7 giorni dalla comunicazione del provvedimento motivato di assegnazione, coassegnazione o auto assegnazione in deroga, i magistrati dell’ufficio possono formulare le osservazioni e il Procuratore della Repubblica ne cura l’immediata trasmissione, unitamente alle osservazioni eventualmente proposte, al Consiglio Superiore per l’approvazione, previo parere del Consiglio Giudiziario.

[24] Nel provvedimento di revoca il Procuratore della Repubblica indica: a) l’attività del Sostituto ritenuta non conforme ai principi e criteri definiti in via generale o con l’atto di assegnazione; b) i principi o criteri definiti in via generale o quelli integrativi di cui all’art. 2 co. 6 oggetto di violazione o di contrasto; c) l’esplicitazione delle ragioni di contrasto tra attività da svolgere e principi o criteri definiti in via generale o con l’atto di assegnazione posti a fondamento della revoca; d) la esplicitazione delle ragioni di riscontrata non conformità del provvedimento adottato dal Sostituto ai principi e criteri definiti in via generale o con l’atto di assegnazione posti a fondamento della revoca.

[25] Il Procuratore della Repubblica, qualora ritenga che la trasmissione delle osservazioni formulate dal Sostituto e delle proprie controdeduzioni al Consiglio Superiore pregiudichi le esigenze di segretezza delle indagini, ne dà formale comunicazione al Consiglio, trasmettendo unicamente il provvedimento di revoca, con eventuali omissis. Il Consiglio preso atto della sussistenza dell’esigenza di segretezza delle indagini sospende il procedimento. Il Procuratore della Repubblica provvede all’inoltro della documentazione al Consiglio Superiore non appena le esigenze di segretezza siano venute meno, dando conto dei motivi che hanno reso imprescindibile il differimento.

[26] Ossia: a) se ha interesse nel procedimento o se alcuna delle parti private o un difensore è debitore o creditore di lui, del coniuge o dei figli; b) se è tutore, curatore, procuratore o datore di lavoro di una delle parti private ovvero se il difensore, procuratore o curatore di una di dette parti è prossimo congiunto di lui o del coniuge; d) se vi è inimicizia grave fra lui o un suo prossimo congiunto e una delle parti private; e) se alcuno dei prossimi congiunti di lui o del coniuge è offeso o danneggiato dal reato o parte privata.

[27] Anche in questo caso, il Procuratore della Repubblica, qualora ritenga che la trasmissione delle osservazioni formulate dal Sostituto e delle proprie controdeduzioni al Consiglio Superiore pregiudichi le esigenze di segretezza delle indagini, ne dà formale comunicazione al Consiglio, trasmettendo unicamente il provvedimento di revoca, con eventuali omissis. Il Consiglio preso atto della sussistenza dell’esigenza di segretezza delle indagini sospende il procedimento. Il Procuratore della Repubblica provvede all’inoltro della documentazione al Consiglio Superiore non appena le esigenze di segretezza siano venute meno, dando conto dei motivi che hanno reso imprescindibile il differimento.

[28] Amato G., Nuova organizzazione delle procure, ruolo chiave dei capi e del Csm, cit., 116.

[29] Le circolari 2017/2020 prevedevano, inoltre, ai fini della compiuta e costante informazione anche statistica del Consiglio Superiore, che presso la Settima Commissione referente era istituito “il fascicolo dell’organizzazione della Procura”, nel quale andavano inseriti, secondo le modalità informatiche disciplinate dal Consiglio Superiore della Magistratura: il progetto organizzativo e le sue conferme, modifiche e variazioni; i provvedimenti sulle assegnazioni dei magistrati ai gruppi di lavoro; i provvedimenti che incidevano sulle assegnazioni dei procedimenti; ogni altro documento “avente significativo riflesso sulla organizzazione interna”.

[30] Per i quali si rimanda, più ampiamente a: A. Gustapane, Il Pubblico ministero tra obbligatorietà ed efficienza, Bologna, Bup, 2018, 186 ss.; D. Cavallini, Il CSM tra ordinamento e organizzazione della giustizia, Bologna, Bup., 2024, 185 ss., che ha con attenzione ricostruita la “resistenza paranormativa” del Consiglio Superiore all’impostazione gerarchica degli uffici di Procura contenuta nell’originaria versione del d.lgs. n. 106 del 2006.

[31] Corte Cost., sent. 28 giugno 1973, n. 143.

[32] Corte Cost., sent. 23 luglio 1974, n. 245.

[33] V. Italia, G. Landi, G. Potenza, Manuale di diritto amministrativo, cit., 249

[34] G. Guarino, Dizionario Amministrativo, Milano, 1978, 363: “l’organo controllante, oltre ad accertare la corrispondenza dell’atto allo schema normativo, valuta anche l’opportunità che l’atto sia o meno dotato di efficacia”.

[35] A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, cit., 272.

[36] Ai sensi del co. 4 del medesimo articolo “I provvedimenti di redistribuzione e coassegnazione previsti dai co. 1 e 2, ove non meramente attuativi del progetto organizzativo, vengono adottati con la procedura prevista dall’art. 13 co. 2 ss.”.

[37] Ai sensi del co. 2, costituiscono principi generali per l’organizzazione degli uffici requirenti: – la correttezza, la puntualità e l’uniformità dell’esercizio dell’azione penale, nel rispetto delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed alle norme sul giusto processo; – l’imparzialità, la trasparenza, la tempestività, l’efficacia, la funzionalità e l’uniformità dell’attività dell’ufficio, nelle materie e nei settori di competenza; – il rispetto dei termini di durata delle indagini preliminari, la loro completezza, anche con riferimento alla ricerca degli elementi a favore della persona sottoposta alle indagini; – il rispetto di standard probatori ispirati al criterio della ragionevole previsione di condanna; – la garanzia di uguali e uniformi condizioni di accesso alle modalità di definizione alternativa del procedimento nella fase delle indagini preliminari, nonché ai riti semplificati a seguito dell’esercizio dell’azione penale; – l’interlocuzione funzionale, tempestiva e trasparente con i difensori e con l’utenza.

[38] Si ricorda che per G. Silvestri, Sessant’anni ed oltre di governo autonomo della magistratura, in Forum di Quad. cost., 2020, n. 4, 30, il Consiglio Superiore dovrebbe espletare le funzioni sottratte al Ministro della Giustizia per garantire l’indipendenza esterna dei magistrati e non sostituirsi al Ministro nel dirigere dall’alto la magistratura.