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LA PREVENZIONE MITE: TRA FIDUCIA LEGISLATIVA E RESISTENZE APPLICATIVE

di Giuseppe Amarelli*

Il legislatore ha recentemente riscritto la disciplina della prevenzione patrimoniale sia giurisdizionale che amministrativa, introducendo nuove e diverse misure miti. Tuttavia, nella prassi giudiziaria e prefettizia continuano a trovare ancora prevalente applicazione le ipotesi pregresse e più afflittive. L’auspicio è che, gradualmente, le cose cambino, a partire dalla imminente pronuncia delle Sezioni unite sul controllo giudiziario volontario che potrebbe aiutare a superare alcuni limiti alla sua adozione. 

The legislator has recently overhauled the framework of both judicial and administrative patrimonial prevention, introducing new and more moderate measures. However, in judicial and prefectural practice, earlier and more severe measures continue to be predominantly applied. There is hope that things will gradually change, starting with the upcoming ruling by the United Sections on voluntary judicial supervision, which could help overcome some of the current limitations on its adoption.

1. Negli ultimi anni il sistema della prevenzione giurisdizionale ed amministrativa è radicalmente mutato grazie ad una serie di interventi legislativi che, unitariamente considerati, ne hanno ridefinito la conformazione, eliminando talune delle più evidenti criticità.

All’esito di questo processo evolutivo graduale, poco appariscente e non organico, si è registrato un autentico cambio di paradigma: dall’originaria centralità/esclusività assunta, rispettivamente, dall’ablazione patrimoniale definitiva tra le misure giudiziarie e dall’interdizione immediatamente incapacitante tra gli strumenti prefettizi, si è approdati alla predisposizione di un ventaglio articolato di misure ‘miti’ di durata, non ablative e recuperatorie[1].

Un simile ripensamento dell’area della prevenzione patrimoniale è scaturito dalla contestuale convergenza di formanti empirici e giuridici.

Sotto il primo versante, il legislatore ha finalmente preso atto che, da un punto di vista criminologico, il fenomeno mafioso è un fenomeno sovradeterminato e articolatissimo, rispetto al quale la previsione della sola confisca e della sola interdittiva risultano sproporzionate, irragionevoli e controproducenti.

Nella galassia dell’economia mafiosa esistono situazioni dotate di disvalore estremamente eterogeneo, in ordine alle quali l’adozione di provvedimenti così drastici e invasivi si presenta eccessiva: oltre alle imprese strutturalmente mafiose – controllate direttamente o indirettamente in modo pervasivo dalla criminalità organizzata –, esistono anche le imprese legali ma infiltrate da consorterie mafiose, peraltro con livelli estremamente diversi che degradano dalla stabilità alla mera occasionalità.

Sotto il secondo versante, invece, si è costatato che, in presenza di situazioni di pericolosità così differenti, la previsione di una misura unica in entrambi gli ambiti della prevenzione stride con i principi di proporzionalità, ragionevolezza e uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., che, al contrario, in presenza di fatti diversi, impongono di graduare l’intensità degli interventi pubblici limitativi dei diritti fondamentali anche quando non aventi natura penale, nonché con il diritto consolidato della Corte EDU che richiede il rispetto da parte di strumenti giuridici di questo tipo dei parametri della necessarietà e della proporzionalità.

È così che oggi, soprattutto dopo l’ultima riforma del 2017 degli artt. 34 e 34-bis del d.lgs. n. 159/2011, il sistema delle misure di prevenzione giurisdizionali di natura patrimoniale appare ridelineato secondo un modello non più rigido e anelastico, ma progressivo-gradualistico, in cui l’incidenza delle diverse misure è direttamente proporzionale all’intensità dell’interferenza criminale nell’impresa, secondo uno schema così compendiabile:

– alla sommità del catalogo, figura la confisca definitiva ex artt. 24 e 25 c.a.m. dei beni e delle imprese che risultino riferibili direttamente (o indirettamente) a soggetti indiziati di appartenenza mafiosa e siano, dunque, strutturalmente mafiosi, oppure siano riconducibili a soggetti indiziati o proposti per reati-spia tassativamente elencati o per le residue ipotesi di pericolosità generica;

– al livello intermedio, si colloca la misura della amministrazione giudiziaria temporanea delle aziende incise in modo stabile dalla criminalità organizzata mafiosa o agevolatrici della commissione di taluni reati spia di elevato allarme sociale, non incidente sul diritto di proprietà, ma solo sul management dell’impresa che viene sostituito per il tempo della sua durata;

– al vertice basso, si trova l’ipotesi più blanda del controllo giudiziario temporaneo dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende infiltrate occasionalmente dalle mafie, che lascia intatti sia la proprietà dell’impresa, sia i suoi vertici, ed implica solo una mera sorveglianza pubblica esterna del loro operato. Questa misura, peraltro, può essere applicata ai sensi dell’art. 34-bis, comma 6, anche nella forma c.d. volontaria, vale a dire su istanza di parte per lenire gli effetti di una pregressa interdittiva antimafia prefettizia nelle more impugnata.

La ratio di queste nuove misure è quella di assicurare anche (oppure esclusivamente per il controllo volontario) il ripristino funzionale delle imprese condizionate dalla criminalità organizzata, o agevolatrici di taluni peculiari delitti espressamente individuati dal legislatore, e di ottenere una loro reimmissione nell’economia legale dopo un periodo di ‘cura’, osservazione e ‘self-cleaning’[2].

Correttamente, in presenza di situazioni espressive di un grado di pericolosità attenuata, come lascerebbe intendere anche il sottovalutato art. 20 d.lgs. n. 159/2011, si esclude l’espropriazione a titolo definitivo degli assetti aziendali e si punta sulla prevenzione di possibili futuri reati o sul ripristino di situazioni conformi alla legalità, attraverso un percorso di bonifica aziendale di lungo periodo, condotto attraverso una sinergia costruttiva tra pubblico e privato.

Queste nuove misure miti non possono, però, essere considerate in modo parziale, valutandole unicamente come un favor per il proposto che evita l’ablazione sine die.

Rappresentano, altresì, un ausilio utilissimo per l’autorità giudiziaria competente che, entrando in modo più o meno penetrante nelle dinamiche operative dell’impresa interessata, potrà vagliare in maniera più attendibile il livello di infiltrazione criminale e determinarsi con maggiore consapevolezza, sulla scorta di un materiale indiziario più univoco, a prendere le proprie decisioni liberatorie, oppure, eventualmente, anche più invasive, ben potendo applicare misure più gravi.

2. Ugualmente, anche il sistema della prevenzione amministrativa ha subito un processo analogo di estensione ed ampliamento a partire dal 2021, solo parzialmente completato nel 2025[3].

L’originaria impostazione monistica, incentrata sulla sola misura interdittiva antimafia seppure in presenza di situazioni sintomatiche di tentativi di infiltrazione mafiosa completamente differenti (si spaziava dall’ipotesi più grave di contiguità compiacente costituita dalla condanna in primo grado di un vertice aziendale per il delitto di cui all’art. 416-bis c.p., arrivando fino all’ipotesi opposta e più blanda di contiguità soggiacente, rappresentata dall’imprenditore vittima di estorsione con metodo mafioso non denunciata), è stata finalmente abbandonata.

Oggi l’interdittiva, con i suoi immediati e draconiani effetti ostativi ai rapporti di ogni tipo con gli enti pubblici (contratti, concessioni, autorizzazioni amministrative, finanziamenti ecc.), anche grazie alla previsione del contraddittorio endoprocedimentale con il proposto divenuto fisiologico ai sensi del rinnovato art. 92 d.lgs. n. 159/2011, sembra essere stata degradata da prima ed unica ratio, ad ultima ratio della prevenzione amministrativa[4].

In linea teorica, il Prefetto in presenza dell’accertamento secondo i suoi parametri probabilistici di un ‘fattoide’ come il tentativo di condizionamento mafioso di un’impresa solo occasionale dovrebbe adottare la misura mite di cui all’art. 94-bis c.a.m. della c.d. prevenzione collaborativa, introdotta nel 2021, che consente la continuativa prosecuzione dei rapporti in essere con la p.a. In presenza, invece, di infiltrazioni più penetranti rispetto ad oggi alle sole imprese individuali (ma l’auspicio è che tale possibilità sia estesa a tutte le altre imprese) dovrebbe applicare l’interdittiva, ma limitandone gli effetti ai sensi della nuovissima disciplina introdotta nell’art. 94.1. c.a.m. con il decreto-sicurezza del 2025, onde non privare il destinatario dei mezzi minimi di sostentamento. Solamente in ultima istanza l’autorità amministrativa dovrebbe determinarsi ad adottare sin da subito un’informazione antimafia negativa di tipo tradizionale[5].

3. Tuttavia, questo ripensamento più razionale della prevenzione patrimoniale immaginato in entrambe le sue articolazioni dal legislatore contemporaneo per superare evidenti problemi di manifesta irragionevolezza e sproporzione stenta ancora ad essere recepito dalla prassi.

Sia l’autorità giudiziaria ordinaria, che l’autorità prefettizia continuano ad usare con grande parsimonia le nuove misure, prediligendo le vecchie più invasive.

Per quanto attiene alle misure giurisdizionali, i tribunali della prevenzione applicano raramente l’amministrazione giudiziaria di cui all’art. 34 c.a.m. rispetto alle infiltrazioni mafiose, probabilmente perché i pubblici ministeri, una volta effettuate complesse indagini patrimoniali e relazionali, tendono a ravvisare situazioni di compromissione mafiosa dell’impresa e a richiedere il sequestro finalizzato alla confisca.

Questa misura, però, per una strana e imprevedibile eterogenesi dei fini, ha avuto, e continua ad avere, negli ultimissimi tempi una certa diffusione in presenza di situazioni completamente diverse, dal momento che per statuizione normativa può essere impiegata anche rispetto a situazioni agevolative di reati ‘altri’ che poco o nulla possono avere in comune con la criminalità organizzata.

La giurisprudenza recente, soprattutto quella del Tribunale di Milano, infatti, ha applicato l’amministrazione giudiziaria a partire dal 2020 a diverse grandissime aziende di rilevanza nazionale e internazionale (Uber, Martini, Armani ecc.) quando ha accertato forme di agevolazione colposa del delitto c.d. di caporalato di cui all’art. 603-bis c.p. o per le assunzioni irregolari dei dipendenti, o per lo sfruttamento indiretto dei lavoratori effettuato da parte di società a cui era esternalizzata in subappalto l’esecuzione materiale di talune lavorazioni. Peraltro, questa misura patrimoniale mite è stata concessa con una forma e una modalità ultra legem, in quanto l’amministrazione giudiziaria è stata effettivamente eseguita con le cadenze di un mero controllo giudiziario, vale a dire senza spossessamento gestorio. Ritenendo infungibili i vertici strategici di imprese così particolari, si è, cioè, deciso di lasciarli al loro posto e di imporre solo flussi comunicativi e attività di riorganizzazione preventiva dell’azienda alla stregua di quelle contemplate per il controllo giudiziario, alimentando, però, dubbi circa la plausibilità di una simile interpretazione adeguatrice che l’art. 34 c.a.m. non sembra consentire[6].

3.1. Ancor più desueta nella prassi dei tribunali della prevenzione è l’altra misura mite, quella del controllo giudiziario c.d. prescrittivo di cui all’art. 34-bis, comma 1, d.lgs. n. 159/2011: sono pressoché inesistenti le statistiche giudiziarie circa l’applicazione di questa misura patrimoniale su istanza di parte pubblica, in presenza di agevolazioni mafiose solo occasionali.

Le uniche ipotesi di applicazione di controllo giudiziario hanno riguardato la sottocategoria del controllo di cui al comma 6, vale a dire quello volontario su istanza di parte, peraltro in modo molto disomogeneo a livello territoriale, a seconda delle differenti interpretazioni fornite dai singoli tribunali di prevenzione della laconica disciplina dettata dal legislatore.

3.2. Lo stesso identico discorso vale anche per la prevenzione amministrativa.

Anche in questo ambito, la maggior parte delle prefetture continua ad adottare in via nettamente prevalente l’interdittiva antimafia con i suoi gravosissimi effetti immediati, risultando ancora molto sporadiche le applicazioni della prevenzione collaborativa.

4. Questo scarto così evidente tra la rivoluzione on the books operata dal legislatore in materia di prevenzione e il suo immobilismo in action indotto da un atteggiamento di ritrosia delle rispettive autorità competenti, giudiziaria e prefettizia, deve essere assolutamente ridotto.

La significativa apertura del sistema della prevenzione a favore di misure patrimoniali non ablative non può e non deve rimanere sulla carta. Al contrario, deve essere effettivamente attuata.

L’efficientamento di questa opzione politico-criminale costituisce, infatti, l’unica alternativa per riuscire finalmente a riequilibrare un settore dell’ordinamento ancora troppo sbilanciato nella gestione dei rapporti autorità/consociati, in cui, cioè, gli interessi e le istanze pubblico-statuali sono chiaramente anteposte alle contrapposte istanze di natura privata e collettiva.

Ed, infatti, è indubbio che le misure di prevenzione tutte costituiscono uno strumento essenziale per il perseguimento di un fascio ampio di obiettivi statuali fondamentali e condivisibili, come il contrasto in modo anticipato del fenomeno delle infiltrazioni mafiose negli appalti pubblici; l’impedimento della contaminazione dell’economia legale da parte della criminalità organizzata; la tutela dell’ordine pubblico economico, della concorrenza, del regolare svolgimento degli appalti; la protezione degli interessi economici individuali delle altre imprese escluse dalle gare pubbliche. Come ha affermato in modo suggestivo il Consiglio di Stato a proposito delle interdittive antimafia, queste rappresentano la frontiera avanzata nelle strategie politico-criminali di contrasto «all’anti-Stato»; «la risposta cardine dell’Ordinamento per attuare un contrasto all’inquinamento dell’economia sana da parte delle imprese che sono strumentalizzate o condizionate dalla criminalità organizzata»; un rimedio fondamentale «per salvaguardare i valori fondanti della democrazia»[7].

Allo stesso tempo, però, non si può e non si deve trascurare che, come ogni potere autoritativo dello Stato, queste incidono in modo estremamente penetrante sulle libertà e sui diritti dei destinatari, producendo effetti invasivi e in molti casi irreversibili sul diritto di proprietà e sulla libertà di iniziativa economica del destinatario.

Inoltre, determinano effetti negativi riflessi anche rispetto ad interessi pubblico-collettivi. Ad esempio, un’interdittiva antimafia che conduca alla risoluzione di un contratto d’appalto o alla revoca di una autorizzazione o concessione, può pregiudicare l’interesse collettivo alla continuativa e/o tempestiva prestazione di servizi o esecuzioni di opere di comune rilevanza.

Ancora, queste misure rischiano di intralciare anche il buon andamento della p.a. generando oneri e contenziosi per la riassegnazione degli appalti, evento questo particolarmente problematico in epoca di PNRR e di rendicontazione europea della spesa pubblica finanziata dall’Unione.

Senza tralasciare che producono effetti collaterali invisibili a cascata su terzi completamente estranei, come gli stakeholder, i creditori e, soprattutto, i lavoratori dipendenti e l’intero circuito economico-sociale connesso all’impresa, soprattutto in aree già depresse e con alti tassi di disoccupazione.

Un’adeguata valorizzazione delle nuove misure di prevenzione rappresenta la via maestra per ristabilire un rapporto di equilibrio tra gli interessi in gioco e per assicurare il rispetto del parametro centrale per la loro legittimità costituzionale e convenzionale della proporzionalità rispetto alle situazioni accertate.

5. Ciò significa che nel settore della prevenzione amministrativa, durante il contraddittorio, si dovrà puntare all’applicazione della prevenzione collaborativa, sia per consentire all’impresa di non subire immediate conseguenze negative, sia per permettere alle prefetture di valutare in modo più ponderato il livello di infiltrazione mafiosa.

Nel settore della prevenzione giurisdizionale, invece, i tribunali competenti dovrebbero non solo aprirsi ad applicare su istanza di parte pubblica le misure miti, ma anche e, soprattutto, ad operare valutazioni più ragionevoli in materia di controllo volontario.

Rispetto a quest’ultima misura, infatti, a causa della genericità dell’art. 34-bis, comma 6, c.a.m. che ne consente l’applicazione quando, una volta impugnata dinanzi al TAR l’interdittiva, si accertino “i presupposti” senza indicarli, si è formato un contrasto giurisprudenziale tra un primo orientamento che ritiene che ai fini del giudizio si debba fare soprattutto una valutazione prognostica e dinamica sulla futura bonificabilità dell’impresa già attinta da una misura di prevenzione prefettizia, e un secondo orientamento che ritiene indispensabile un accertamento pieno di tipo statico e storico-retrospettivo sulla infiltrazione mafiosa occasionale, non essendo vincolante quello effettuato dall’autorità amministrativa[8].

Questa seconda alternativa ermeneutica, però, non solo riduce i margini di applicazione della misura in parola, ma produce anche esiti manifestamente irragionevoli e discriminatori, consentendo paradossalmente di concedere il controllo all’impresa che all’esito delle più approfondite valutazioni del tribunale della prevenzione risulti effettivamente infiltrata occasionalmente dalla mafia, e di negarlo a quella che risulti del tutto estranea da ogni tentativo di condizionamento.

Le Sezioni unite appena adite con una recentissima ordinanza di rimessione si spera risolvano il contrasto interpretativo escludendo tale alternativa[9].

Le possibilità per una decisione di questo segno sono due.

In primo luogo, le Sezioni unite potrebbero segnalare l’autonomia e la differenza del controllo volontario rispetto al controllo prescrittivo, ritenendo non dirimente l’identico nomen iuris, la classificazione sistematica nella medesima disposizione, nonché le indicazioni delle Sezioni unite 2019 Ricchiuto.

Come già la giurisprudenza ha largamente dimostrato in materia di confisca, un medesimo istituto può avere natura giuridica e disciplina operativa anche completamente diverse: dirimente è la funzione assolta.

Ora, il controllo prescrittivo di cui all’art. 34-bis, comma 1, c.a.m., che viene adottato su istanza di parte pubblica in presenza degli esplicitati presupposti della agevolazione mafiosa e della sua occasionalità, è certamente una misura di prevenzione patrimoniale in quanto la sua funzione è chiaramente preventiva della possibile commissione di reati in presenza di situazioni sintomatiche di pericolosità sociale meno intense di quelle che legittimano sequestro e confisca di prevenzione.

Al contrario, il controllo volontario di cui al comma 6 della medesima disposizione, che a mo’ di un atto di volontaria giurisdizione viene concesso su istanza di parte privata, dopo che una misura di prevenzione è stata già applicata dall’autorità amministrativa sulla base di diversi indicatori e di più elastiche regole di giudizio, persegue prevalentemente, se non esclusivamente, una funzione recuperatoria dell’impresa già attinta dalla misura all’economia legale.

Per queste sue peculiarità, lo si potrebbe considerare una misura di prevenzione ‘atipica’, in quanto collocata nella sede sistematica del codice antimafia ad esse destinata, ma dotata di funzioni, natura e disciplina peculiari.

I suoi presupposti, all’esito di una interpretazione sistematica, paiono autonomi rispetto a quelli del controllo prescrittivo di cui all’art. 34-bis, comma 1, d.lgs. n. 159/2011. Nel controllo volontario, infatti, il giudizio storico e retrospettivo sull’infiltrazione e sull’occasionalità è già stato fatto dal Prefetto competente che ha adottato l’interdittiva in luogo della prevenzione collaborativa; al tribunale della prevenzione dovrebbe competere solo un giudizio futuro e prognostico sulla emendabilità aziendale e sul suo recupero alla legalità, rispetto al quale la pregressa infiltrazione mafiosa e la sua invasività occasionale rappresentano solo degli indicatori probatori.

Ciò implica che se all’esito del suo scrutinio più analitico e stringente il giudice non ravvisa contatti mafiosi neanche occasionali potrà a fortiori concedere il controllo volontario, perché la prognosi fausta di futura bonficabilità di un’impresa ritenuta infiltrata solo dalla prefettura sulla base dei propri diversi parametri è ancora più probabile.

In secondo luogo, le Sezioni unite potrebbero scongiurare le incoerenze derivanti dall’indirizzo interpretativo opposto sollevando questione di legittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011, in modo da ottenere una sentenza interpretativa di rigetto che precluda di leggerlo in maniera contrastante con l’art. 3 Cost.

In ogni caso, l’auspicio è che l’opzione ermeneutica patrocinata dall’ordinanza di rimessione riceva l’avallo delle Sezioni unite.

Solo così uno dei fulcri della nuova prevenzione mite faticosamente concepita dal legislatore potrà trovare finalmente adeguata e ragionevole applicazione ed il numero delle imprese bonificate e recuperate alla legalità potrà crescere nell’interesse sia dei loro proprietari, che della collettività e dei terzi innocenti del tutto estranei.

*Professore ordinario di Diritto penale presso l’Università degli Studi Napoli Federico II

[1] In argomento, cfr. F. Basile, Manuale delle misure di prevenzione, Torino, 2020, 187 ss.; E. Birritteri, L’eccezionalismo italiano nella lotta al crimine organizzato: vantaggi, insidie e prospettive della prevenzione antimafia “cooperativa”, in Arch. pen., 2025, 1 ss.; T. Alesci, Note introduttive agli artt. 34-34 ter: amministrazione giudiziaria, in G. Spangher-A. Marandola, a cura di, Commentario breve al Codice antimafia e alle altre procedure di prevenzione, Milano, 2024, 196 ss.

[2] In argomento cfr. A.M. Maugeri, Prevenire il condizionamento criminale dell’economia: dal modello ablatorio al controllo terapeutico delle aziende, in Dir. pen. cont., Riv. Trim., 2022, 106 ss.; F. Siracusano, L’impresa a “partecipazione mafiosa” tra repressione e prevenzione, in Arch. pen., 2021, 3, 45 ss.

[3] Sulla prevenzione amministrativa antimafia cfr. G. Amarelli-S. Sticchi Damiani, a cura di, Le interdittive antimafia e le altre misure di contrasto all’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici, Torino, 2019, e, in particolare, il contributo di C. Visconti; T. Bene, Dallo spossessamento gestorio agli obbiettivi di stabilità macroeconomica, in Arch. pen., 2018, spec. Riforme, 383 ss.

[4] Per riferimenti all’assetto post-riforma 2021 cfr. R. Borsari, Le misure interdittive antimafia. Profili penali, in Misure di prevenzione, interdittive antimafia e procedimento, a cura di L. Della Ragione-A. Marandola-A. Zampaglione, Milano, 2022, 733 ss.

[5] G. Amarelli, Il decreto sicurezza e la riforma degli effetti delle interdittive antimafia: un fiore nel deserto in attesa di essere emendato, in Sist. pen., 5 maggio 2025.

[6] Trib. Milano, Sez. mis. prevenzione, decr. 3 aprile 2024; Trib. Milano, Sez. mis. Prevenzione, decr. 15 gennaio 2024.

[7] Cons. St., 8 giugno 2020, n. 3641, in Giustiziainsieme.it, 17 luglio 2020, con una nostra nota Interdittive antimafia e «valori fondanti della democrazia»: il pericoloso equivoco da evitare.

[8] R. Magi, Assestamenti interpretativi in tema di controllo giudiziario su domanda, in Sist. pen., 12 maggio 2023.

[9] Cass., Sez. VI, ord. 4 luglio 2025, n. 24672.