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Referendum sulla giustizia. Le ragioni della riforma

Secondo i sostenitori del NO alla modifica costituzionale la sottoposizione al potere esecutivo è un rischio concreto. Credo che questa posizione sia frutto più di una chiusura aprioristica che di altro e, per giunta, sulla base di orientamenti politici.

Intervista a Vittorio Raeli

Presidente della sezione giurisdizionale della Corte dei Conti – Emilia Romagna

(a cura della redazione di Diritto di Difesa)

La riforma è stata spesso rappresentata come uno spartiacque epocale. Ritiene che la separazione delle carriere segni un completamento del modello accusatorio o una rottura con la tradizione costituzionale, che ad alcuni è apparsa persino eversiva?

È bene chiarire che la Costituzione attualmente in vigore non impone una carriera magistratuale unitaria, vale a dire una carriera unica per giudici e pubblici ministeri, per cui una eventuale scelta del legislatore ordinario nel senso della separazione delle carriere sarebbe stata legittima da un punto di vista costituzionale. Tant’è che la via della legge delega è quella seguita dal Parlamento con la “controriforma” della Corte dei conti, in corso di approvazione definitiva al Senato.

Vorrei ricordare, inoltre, che già nel corso dei lavori dell’Assemblea costituente vi fu un serrato confronto sulla collocazione istituzionale della figura del pubblico ministero, essendo emerse due posizioni: c’era, infatti, chi voleva equiparare il pubblico ministero al giudice e chi, all’opposto, voleva che venisse sottoposto al potere esecutivo. La soluzione di compromesso fu rappresentata dalla formulazione dell’articolo 108 con il rinvio alla legge ordinaria.

Nel merito, ritengo che la separazione delle carriere costituisca il naturale completamento del modello accusatorio, come del resto affermato con chiarezza da Giuliano Vassalli nella intervista concessa il 19 febbraio 1987 al quotidiano “Financial Times”, in cui sostiene che l’appartenenza del pubblico ministero alla stessa carriera del giudice “è uno dei tanti elementi che non rendono molto leale parlare di sistema accusatorio”.

In che misura la separazione delle carriere può rafforzare il principio di terzietà del giudice e la cultura della giurisdizione, come previsto dall’art. 111 Cost.?

Innanzitutto col restituire finalmente il giusto significato alla espressione “cultura della giurisdizione”, riferendola soltanto al giudice anche perché mi sembra che nella esperienza giudiziaria i pubblici ministeri hanno privilegiato, senza mai porre in discussione, le ipotesi accusatorie formulate rispetto agli accertamenti da compiere in favore degli imputati.

Avverte il rischio di una sottoposizione del PM all’esecutivo o di una menomazione all’indipendenza della magistratura?

Il rischio a cui si allude nella domanda direi che non esiste, in quanto la legge costituzionale prevede per i pubblici ministeri un separato CSM, presieduto dal Presidente della Repubblica. Leggo, però, che secondo i sostenitori del NO alla modifica costituzionale la sottoposizione al potere esecutivo è un rischio concreto. Credo che questa posizione sia frutto più di una chiusura aprioristica che di altro e, per giunta, sulla base di orientamenti politici.

Si parla di due CSM, due organi di autogoverno. È una maggiore garanzia di indipendenza o un rischio di duplicazione corporativa?

Credo che la previsione di due separati CSM, anziché di due sezioni dello stesso CSM, si giustifichi proprio in considerazione della netta scelta di rendere più visibile l’innesto nella carta costituzionale della separazione delle carriere, che non potrà dar luogo a duplicazioni corporative per la semplice ragione che la carriera della magistratura giudicante e di quella requirente continueranno a essere gestite ciascuna dal suo organo di autogoverno.

La riforma si accompagna alla previsione di un’Alta Corte disciplinare. È un passo verso una maggiore trasparenza o un possibile vulnus per l’autonomia?

La istituzione dell’Alta Corte di disciplina non può che essere vista nell’ottica della maggiore trasparenza del settore disciplinare, che attualmente fa capo al CSM, anche se sarebbe stato coerente con la separazione delle carriere creare due Alte Corti disciplinari distinte, una per i giudici e una per i pubblici ministeri. La sua composizione è, comunque, garanzia di indipendenza dei magistrati, in quanto per 2/3 sarà formata essenzialmente con il sistema del sorteggio.

Non teme che l’attuale dibattito, più che sul merito della riforma, sia divenuto eccessivamente polarizzato, segnato da paure e retaggi di categoria?

Credo che il dibattito sulla riforma metta in evidenza posizioni che sono frutto più di pregiudizi di natura politica da parte degli oppositori, i quali rivendicano argomenti che con l’obiettivo di far funzionare la giustizia hanno poco a che vedere. Non escludo, poi, che separare le carriere vada contro l’establishment della ANM, risultando i giudici troppo “schiacciati” sulle posizioni dei pubblici ministeri, a cui viene dato maggiore importanza sul piano della attività giudiziaria.

La eccessiva polarizzazione sul tema della separazione delle carriere mette in ombra, inoltre, un altro importante aspetto della riforma che riguarda il sorteggio dei magistrati che compongono i due CSM e di cui si parla poco, ma che rappresenta un argine purtroppo necessario al fenomeno correntizio che purtroppo affligge tra tutte le magistrature, in particolar modo, la magistratura ordinaria.

Mi sembra, infine, che si attaglino al dibattito in corso le osservazioni di Massimo Luciani sulla necessità di recuperare il convincimento che le scelte di sistema spettano alla politica e che alla tecnica compete indicare le compatibilità.

Come valuta la tesi secondo cui la separazione indebolirebbe il “corpo intermedio” della magistratura e la sua unità democratica?

È una tesi assolutamente campata in aria perché la magistratura ha all’interno i suoi anticorpi e, certamente, non sarà la separazione delle carriere a mettere a rischio la sua collocazione istituzionale. Almeno sino a quando l’azione penale rimarrà obbligatoria.

C’è un rischio che la riforma, pur nobile nelle intenzioni, venga strumentalizzata nella dialettica politica e perda il suo significato istituzionale?

Purtroppo il rischio paventato di una politicizzazione del referendum sulla giustizia è molto reale. Mi auguro che ciò non avvenga e cioè che il referendum non rappresenti una impropria sede per esprimere o meno il proprio gradimento sull’attuale governo in carica. I fatti, purtroppo, non inducono a facili ottimismi e per questo credo che ognuno di noi dovrebbe avere ben presente il pericolo che si corre a riempire di contenuti impropri la consultazione referendaria e rappresentarlo all’opinione pubblica.

Quale valore attribuisce alla separazione delle carriere in termini di tutela dell’imparzialità del giudice e di equilibrio fra poteri?

Prendo a prestito le parole di Luigi Ferrajoli, che certamente non può essere considerato di destra: “La separazione vale a impedire un pericolo non meno grave: la possibilità che la cultura dei giudici, anche per la preminenza che oggi tutti riconoscono ai pubblici ministeri, venga inquinata – come mostra l’eccessiva acquiescenza dei giudici delle indagini preliminari alle richieste dei loro “colleghi” pubblici ministeri – dalla cultura dell’inquisizione”.

Qual è, secondo lei, l’elemento più frainteso del progetto di riforma?

All’apparenza potrebbe sembrare che l’elemento più frainteso della riforma sia la separazione delle carriere, mentre, a mio avviso, è l’intento attribuito agli autori della stessa che, si dice, è quello di una rivincita della politica sulla magistratura.

È una interpretazione, a ben vedere strisciante, che vede schierata parte della stampa e la magistratura associata, ma dalla quale dissento fermamente perché una riforma va giudicata per i suoi contenuti e non per le proprie personali opinioni non sempre disinteressate.

Ritiene che la separazione delle carriere sia una battaglia riconducibile soltanto alla destra politica, o piuttosto un tema che attraversa anche il pensiero riformista e le culture giuridiche garantiste di ispirazione progressista?

Mi dispiace che la sinistra, attualmente all’opposizione in Parlamento, abbia ammainato il vessillo del garantismo, di cui faceva parte, a pieno titolo, il tema della separazione delle carriere, per utilizzarlo come motivo di lotta politica.

E lo dico a ragion veduta, in quanto l’attuale responsabile giustizia del Partito Democratico, on. Debora Serracchiani, nel 2019, in occasione delle primarie del PD, sottoscriveva, insieme ad altri nomi di peso del partito, un documento, in cui si affermava chiaramente: “Il tema della separazione delle carriere appare ineludibile per garantire un giudice terzo e imparziale”.

Al tempo stesso mi fa piacere che altri nomi di spicco della sinistra, come Cesare Salvi ed Enrico Morando, hanno dichiarato pubblicamente che vi sono ragioni solide per dire SI alla separazione delle carriere.