PROCURATORE EUROPEO, UN CAVALLO DI TROIA PER LA TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI?SULLE (GRAVI) DIMENTICANZE E LE CONSEGUENTI TENTAZIONI DI UN ORGANO DI INVESTIGAZIONE FEDERALE.PDF

EUROPEAN PROSECUTOR, A TROJAN HORSE FOR THE PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS?ON THE (SERIOUS) FORGETFULNESS AND SUBSEQUENT TEMPTATIONS OF A FEDERAL INVESTIGATIVE BODY.

di Nicola Canestrini*

Sommario: 1. Un po’ di storia. 2. Compiti e struttura dell’EPPO (cenni). 3. Già oltre gli interessi finanziari dell’Unione. 4. I diritti fondamentali, i grandi assenti. 5. Un (azzardato) paragone.

Il nuovo ufficio dell’EPPO è ritenuto un potente strumento di protezione dei cittadini anche al di là delle sue attuali competenze in materia di reati contro gli interessi finanziari dell’UE: ma quali rischi per i diritti fondamentali dei cittadini coinvolti in procedimenti penali emergono dai margini di discrezionalità nella scelta del diritto nazionale applicabile per quanto riguarda i poteri investigativi, le garanzie procedurali, il controllo giudiziario, l’ammissibilità delle prove?  

EPPO’s new office is thought to be a powerful tool to protect citizens even beyond its current competence for crimes against the EU budget: which risk do the discretionary margins for choosing the applicable nation allow with respect toinvestigatory powers, procedural safeguards, judicial supervision, admissibility of evidence, etcetera permit regarding arbitrary interference with the fundamental rights of citizensinvolved in criminalproceedings? 

“La storia insegna, ma non ha scolari.” Antonio Gramsci 

1. Un po’ di storia[1].

Tradizionalmente, la tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione era considerata di competenza esclusiva degli Stati membri dell’Unione Europea, né l’Ufficio antifrode dell’Unione Europea OLAF, né Eurojust ed Europol avevano mandato per condurre indagini penali[2].

A quasi venti anni dalla prima[3], come noto, nel 2013 la Commissione europea ha presentato una proposta per l’istituzione di una Procura europea (EPPO, European Public Prosecutor’s Office, letteralmente l’Ufficio del Pubblico Ministero europeo).

Mancando l’unanimità su tale proposta, è l’articolo 86 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) a costituire base giuridica per istituzione e funzionamento dell’EPPO che codifica una speciale “procedura rafforzata”: secondo tale procedimento, almeno nove stati membri possono instaurare tra loro una cooperazione in un determinato ambito interno alla struttura dell’Unione, senza il necessario coinvolgimento degli stati che non intendono aderirvi[4].

L’istituzione della Procura Europea avviene quindi nell’anno 2017, per volontà di 16 Stati membri[5], anno nel quale entra in vigore anche il relativo regolamento 1939[6], con lo scopo di far fronte a quelle frodi internazionali ai danni dell’Unione Europea aventi carattere transfrontaliero e rispetto alle quali le procure nazionali non avrebbero poteri di indagine sufficientemente rapidi e penetranti.

2. Compiti e struttura dell’EPPO (cenni).

La Procura Europea ha quindi come fine la persecuzione delle frodi e degli altri reati commessi in danno degli interessi finanziari dell’Unione.

Le condotte criminose di interesse sono delineate nella direttiva UE 2017/1371 del Parlamento Europeo e del Consiglio che definisce tale vasto ambito della nozione di «frode e lesione degli interessi finanziari dell’UE»: sono considerate frodi e reati, rilevanti ai sensi della direttiva 2017/1371[7], inter alia:

– le condotte fraudolente ai danni del bilancio dell’Unione, comprese le operazioni finanziarie quali l’assunzione e l’erogazione di prestiti;

– i reati gravi contro il sistema comune dell’IVA, (es. frodi carosello, frodi commesse nell’ambito di operazioni criminali etc..), compiuti in due o più stati membri ed il cui danno complessivo sia almeno pari a 10 milioni di euro;

– le condotte di appropriazione indebita di funzionari pubblici, di corruzione attiva e passiva;

– le condotte di riciclaggio.

La Procura Europea ha sede in Lussemburgo ed è strutturata su due livelli[8].

Il primo, definito livello strategico, è composto dal procuratore capo e da un collegio di procuratori deputati a definire gli obiettivi strategici dell’organo. Il secondo livello, di carattere operativo è composto dai procuratori delegati al compimento delle indagini ed all’esercizio dell’azione penale, e da camere permanenti con funzione di monitoraggio, indirizzo delle indagini e adozione di decisioni operative[9]. La Procura ha sede in Lussemburgo, mentre i procuratori delegati sono decentrati nei singoli stati membri per collaborare con le autorità giurisdizionali degli stessi.

I procuratori hanno mandato per sei anni, rinnovabile per un massimo di altri tre anni, e sono scelti nell’organico delle magistrature nazionali tra i magistrati con maggiore esperienza in indagini finanziarie e cooperazione giudiziaria internazionale.

La Procura Europea è un organismo strutturalmente indipendente dai singoli Stati che non accetta intromissioni esterne, agisce nell’interesse dell’intera Unione e i suoi procuratori sono completamente indipendenti dalle procure nazionali.

L’EPPO, previsto per la prima volta dal trattato di Lisbona del 2009, avrà il compito di indagare, perseguire e assicurare alla giustizia gli autori di reati contro gli interessi finanziari dell’Unione. Riunirà gli sforzi delle forze dell’ordine europee e nazionali per contrastare le frodi dell’UE; più specificamente, coordinerà gli sforzi delle forze dell’ordine nazionali con la polizia europea e le agenzie europee di polizia e giudiziarie Europol ed Eurojust, nonché con l’ufficio antifrode dell’UE OLAF.

L’EPPO lavorerà come una struttura collegiale composta da due livelli. Il livello centrale sarà costituito da un procuratore capo europeo, che avrà la responsabilità generale dell’ufficio. Il procuratore (recte: la procuratrice) avrà il potere di coordinare le indagini della polizia, congelare e sequestrare i beni e arrestare i sospetti oltre confine, coadiuvato da due sostituti (di cui uno italiano).

Il procuratore capo avrà un ufficio lussemburghese, al quale parteciperanno altresì i procuratori di tutti i paesi partecipanti, che guideranno le indagini penali quotidiane svolte dai procuratori delegati in tutti gli Stati membri partecipanti.

3. Già oltre gli interessi finanziari dell’Unione.

È stato immediatamente auspicato come l’EPPO possa diventare «un potente strumento per proteggere i cittadini anche al di là delle sue attuali competenze per i reati contro il bilancio dell’UE»[10]: è quindi facile previsione che i poteri dell’OPPP saranno estesi per includere i reati gravi con una dimensione transfrontaliera, come previsto dall’articolo 86, paragrafo 4, del TFUE, secondo il quale: «Il Consiglio europeo può adottare una decisione al fine di estendere le competenze della Procura europea per includere i reati gravi con dimensione transfrontaliera e indagare, perseguire e giudicare gli autori e i complici di reati gravi che interessano più di uno Stato membro».

Non sorprende che il presidente francese Emmanuel Macron e l’allora presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker abbiano entrambi approvato una possibile estensione del ruolo del pubblico ministero ad aree come il terrorismo in un discorso del settembre 2017 – ancora prima dell’adozione del regolamento[11].

Barbara Matera, l’eurodeputata di centro-destra che ha guidato la legislazione in Parlamento, ha affermato che «si spera che nel prossimo futuro l’ambito dei poteri dell’EPPO possa includere anche reati transfrontalieri come il terrorismo e la tratta di esseri umani».

Del resto, già nel settembre 2018 la Commissione ha pubblicato una comunicazione su «un’iniziativa per estendere le competenze della Procura della Repubblica europea ai reati terroristici transfrontalieri», possibilità prevista dall’articolo 86, paragrafo 4, del TFUE. Poiché l’estensione delle competenze della procura europea comporterebbe una modifica del trattato, alla comunicazione è allegata un’iniziativa per l’eventuale adozione di una decisione del Consiglio europeo che modifichi l’articolo 86, paragrafi 1 e 2, del TFUE[12].

Il Consiglio europeo, a sua volta, nelle sue conclusioni del 18 ottobre 2018, ha dichiarato che «l’iniziativa della Commissione di estendere le competenze della Procura europea ai reati terroristici transfrontalieri dovrebbe essere esaminata»[13].

Anche il presidente del Parlamento europeo Antonio Tajani ha descritto il voto del parlamento come il primo passo verso un procuratore europeo più potente: «Siamo aperti a discutere le possibilità di misure simili per combattere il terrorismo e la criminalità organizzata. I cittadini si aspettano che l’Europa sia lì dove può fare la differenza. I terroristi non hanno confini. Per affrontare il terrorismo dobbiamo quindi non avere limiti nella cooperazione tra le autorità nazionali».

Il 14 ottobre 2019 il Consiglio ha adottato formalmente la decisione di nominare Laura Codruţa Kövesi procuratore generale europeo. Dopo la sua conferma da parte del Parlamento il 16 ottobre 2019 (in occasione della Conferenza dei presidenti), la sig.ra Kövesi ha iniziato il suo mandato, che ha una durata di sette anni non rinnovabile: la Presidente eletta ha immediatamente dichiarato che «sosterrò l’istituzione della procura europea e lavorerò all’estensione dei suoi poteri di indagine e di azione penale contro il terrorismo transfrontaliero».

3. I diritti fondamentali, i grandi assenti.

Va evidenziato come la creazione di un ufficio europeo dell’accusa porti l’integrazione della giustizia penale a un livello assai più elevato rispetto a qualsiasi altro strumento creato finora.

L’EPPO è infatti autorizzato ad adottare misure coercitive intrusive, come ad esempio richiedere l’arresto, ordinare intercettazioni di telecomunicazioni o perquisizioni domiciliari, proprio come possono fare i pubblici ministeri nazionali.

Tuttavia – e a differenza delle autorità nazionali preposte al perseguimento penale – l’EPPO è competente ad applicare tali misure in tutti i territori degli Stati membri partecipanti, senza la restrizione dei confini nazionali.

Ci si potrebbe quindi aspettare che i ministri della giustizia, il Parlamento europeo e la Commissione europea svolgano ampi dibattiti sulle condizioni precise delle perquisizioni, delle intercettazioni telefoniche, degli arresti e della custodia cautelare nelle indagini sovranazionali. Sorprendentemente, non l’hanno fatto.

Al contrario, nei loro sforzi per evitare un ulteriore trasferimento di potere a “Bruxelles”, la maggior parte degli Stati membri si oppone a qualsiasi ulteriore ravvicinamento della procedura penale.

Chi sostiene l’istituzione EPPO ritiene che i diritti dei cittadini siano già sufficientemente tutelati, facendo riferimento all’acquis in materia di diritti fondamentali sancito dai trattati e dalla Carta dell’UE. Viene inoltre sottolineato inoltre che l’EPPO deve rispettare le garanzie procedurali supplementari previste dall’ordinamento giuridico interno dello Stato membro in cui opera.

È stato però esattamente osservato che tali salvaguardie sono concepite per l’amministrazione della giustizia penale in un sistema nazionale e non sempre si adattano al nuovo contesto transnazionale dell’EPPO[14].

Le potenziali conseguenze di questo difetto sistemico nella progettazione dell’EPPO sono altamente problematiche.

Si immagini, ad esempio, che l’EPPO conduca una perquisizione domiciliare senza un’adeguata autorizzazione giudiziaria ad Amsterdam, e che poi il procedimento venga successivamente radicato in giudizio davanti a un tribunale penale milanese.

Il giudice italiano dovrebbe applicare la giurisprudenza olandese sulle perquisizioni domiciliari illegali?

E l’EPPO potrebbe perquisire il personal computer di qualcuno online, a distanza, per eludere le norme più severe dello Stato membro sul cui territorio si trova il computer?

Dopo tutto, non è solo la mobilità dei criminali ad aumentare, ma anche quella dei testimoni, delle informazioni e delle prove nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia a cui l’UE aspira. Ciononostante, è assordante il silenzio su questi temi, con conseguenze potenziali come il forum shopping e il rischio di una corsa al ribasso del livello di garanzie.

Il quadro previsto per l’EPPO lascia un’importante domanda senza risposta: i margini discrezionali per la scelta del diritto nazionale applicabile per quanto riguarda i poteri investigativi, le garanzie procedurali, il controllo giudiziario, l’ammissibilità delle prove, eccetera, consentono di interferire (arbitrariamente) con i diritti fondamentali dei cittadini coinvolti in un procedimento penale?

Sia la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che la Corte di Giustizia Europea hanno costantemente sottolineato l’importanza dello stato di diritto, come meccanismo vitale di difesa contro l’interferenza arbitraria con i diritti fondamentali dei cittadini.

La legge fornisce ai cittadini la certezza del diritto per quanto riguarda la portata dei loro diritti e dei loro doveri, aiuta ad esercitare i loro diritti di difesa e consente ai tribunali di evitare che la discrezionalità dell’esecutivo si trasformi in arbitrarietà.

Secondo l’impostazione proposta dall’EPPO, il problema non è che le leggi nazionali siano assenti, poco chiare o ignorate. Il problema è piuttosto che l’EPPO ha più di venti sistemi giuridici nazionali divergenti con cui lavorare. Ciò crea il rischio che una via legale per una particolare misura intrusiva possa essere molto facile da ottenere. In alcuni casi, l’EPPO può scegliere le regole più interessanti tra molteplici codici di procedura penale e cambiare continuamente le regole durante il gioco, senza che i suoi avversari abbiano voce in capitolo e senza che i tribunali possano esercitare un controllo. Ciò lascia i cittadini senza un’adeguata indicazione di quale serie di norme nazionali si applicherà in un caso particolare.

In quanto comunità di diritto, fondata sui diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali (art. 6 TUE), l’Unione Europea dovrebbe proteggere i suoi cittadini dall’azione arbitraria delle autorità europee preposte all’applicazione della legge. Per garantire il rispetto dello Stato di diritto presso la “Procura della Repubblica” europea, ai cittadini deve essere offerta la certezza del diritto in merito a quale legge sarà applicata. Inoltre, la legge deve essere adeguatamente accessibile a tutti i cittadini: essi devono poter conoscere i loro diritti e i loro doveri e poterli invocare in tribunale.

E invece, come si è osservato[15], il dibattito e le iniziative legislative non hanno affatto tenuto in particolare considerazione la tutela dei diritti fondamentali.

Se infatti tutti meccanismi di cooperazione penale europea contengono disposizioni sulla protezione giuridica dei diritti, nel regolamento EPPO manca incisività nel definire chi sia in definitiva responsabile della garanzia dei diritti (sostanziali e processuali) dei coinvolti: il considerandum 83 si limita a fare «obbligo all’EPPO di rispettare, in particolare, il diritto a un giudice imparziale, i diritti della difesa e la presunzione di innocenza sanciti dagli articoli 47 e 48 della Carta», nonché (bontà sua) ad auspicare «il divieto di un doppio giudizio ex articolo 50 della Carta (ne bis in idem)»; il successivo considerandum 85 si limita a sua volta a stabilire che «all’attività dell’EPPO dovrebbero applicarsi i diritti della difesa previsti dal diritto dell’Unione pertinente, come le direttiva 2010/64/UE (4), 2012/13/UE (5), 2013/48/UE (6), la direttiva (UE) 2016/343 (7), (UE) 2016/1919 (8), del Parlamento europeo e del Consiglio», incredibilmente[16] specifica che essi valgono «quali attuate dal diritto nazionale».

L’articolo 5 del regolamento EPPO, rubricato «Principi fondamentali delle attività» si limita ad affermare – quasi si trattasse di una presunzione[17] – che «l’EPPO garantisce che le sue attività rispettino i diritti sanciti dalla Carta» e che «tutte le attività dell’EPPO sono svolte nel rispetto dei principi dello stato di diritto e della proporzionalità»; il successivo articolo 41, rubricato «Portata dei diritti degli indagati e degli imputati» con altrettanta autoreferenzialità sancisce che «le attività dell’EPPO si svolgono nel pieno rispetto dei diritti degli indagati e degli imputati sanciti dalla Carta, in particolare il diritto a un giudice imparziale e i diritti della difesa»; aggiunge che «chiunque sia indagato o imputato in un procedimento penale dell’EPPO gode almeno dei diritti procedurali stabiliti dal diritto dell’Unione». Almeno.

5. Un (azzardato) paragone.

La creazione della nuovissima procura europea mi ricorda quello che è successo con l’Ufficio federale di investigazione (FBI).

Dalla sua istituzione ufficiale nel 1908, la missione, la giurisdizione e le risorse dell’FBI sono cresciute in modo sostanziale in parallelo con le minacce reali – o percepite – alla società, alla cultura, alle istituzioni politiche e alla sicurezza generale americana.

In origine, l’Ufficio del Dipartimento di Giustizia del Capo Esaminatore (che era il nome originale dell’FBI) era composto per lo più da contabili ed era stato creato per controllare le transazioni finanziariedei tribunali federali.

Nel 1908 il Dipartimento di Giustizia assunse 10 ex dipendenti dei servizi segreti per entrare a far parte di un Ufficio del Capo Esaminatore ampliato. La data in cui questi agenti furono segnalati al dovere – il 26 luglio 1908 – è celebrata come la genesi dell’FBI. Nel marzo 1909, la forza comprendeva 34 agenti.

Il governo federale utilizzò l’ufficio come strumento per indagare sui criminali che si sottraevano all’azione penale passando oltre i confini dello Stato, e nel giro di pochi anni il numero di agenti crebbe costantemente.

Oggi, circa 35.000 persone lavorano per l’FBI e gli uffici e le divisioni del quartier generale dell’FBI forniscono direzione e supporto a 56 uffici sul campo nelle grandi città, più di 350 uffici più piccoli noti come agenzie residenti, diverse installazioni specializzate sul campo, e più di 60 uffici di collegamento in altri paesi noti come addetti legali; nel 2018, l’Ufficio ha richiesto un totale di 8,77 miliardi di dollari come autorità di bilancio diretta per svolgere le missioni dell’FBI in materia di sicurezza nazionale, applicazione della legge penale e servizi di giustizia penale.

Il problema è che – tra i grandi successi nella lotta contro le attività criminali – soprattutto dopo la Seconda guerra mondiale l’FBI si è concentrata sulla minaccia di sovversione radicale, soprattutto comunista. L’FBI ha compilato file su milioni di americani sospettati di attività dissidenti: nel 1956, Hoover ha avviato il COINTELPRO, un programma segreto di controspionaggio che inizialmente prendeva di mira il partito comunista statunitense, ma che in seguito è stato ampliato per infiltrarsi e distruggere qualsiasi organizzazione radicale in America.

Durante gli anni ’60, le immense risorse del COINTELPRO furono utilizzate anche contro le organizzazioni afroamericane per i diritti civili e le organizzazioni liberali contro la guerra. Una figura particolarmente colpita fu il leader dei diritti civili Martin Luther King Jr., che subì sistematiche persecuzioni e vessazioni da parte dell’FBI.

Il caso Watergate ha successivamente rivelato che l’FBI aveva protetto illegalmente il presidente Richard Nixon dalle indagini, e l’agenzia è stata oggetto di un’indagine approfondita da parte del Congresso. Le rivelazioni sugli abusi di potere e la sorveglianza incostituzionale dell’FBI hanno motivato il Congresso e i media a diventare più vigilanti nel futuro monitoraggio dell’FBI; ricorrono periodicamente accuse della politicizzazione dell’agenzia.

L’American Civil Liberties Union (ACLU) ha dichiarato che l’FBI «è diventata un’agenzia di intelligence nazionale con un potere senza precedenti di scrutare le vite dei comuni americani e di raccogliere segretamente dati su persone non sospettate di alcun illecito»[18]. Questo potere ha inevitabilmente portato a persistenti e incostituzionali abusi di autorità, come la mappatura razziale ed etnica, prendendo di mira i giornalisti, reprimendo il dissenso interno, ecc.

Nel rapporto di Chip Gibbons del 2019 «Stillspying on dissent. The Enduring Problem of FBI First Amendment Abuse» gli autori affermano che «Nel corso della sua storia, il Federal Bureau of Investigation (FBI) ha usato i suoi ampi poteri per investigare, monitorare e sorvegliare le attività protette dal Primo emendamento [libera manifestazione del pensiero]. Già nel 1924, la preoccupazione pubblica per la violazione dei diritti del Primo Emendamento da parte dell’FBI e di altre libertà civili ha stimolato i tentativi ufficiali di controllare il potere dell’FBI»[19].

L’EPPO e le tentazioni a cui si è fatto cenno saranno un’altra prova del fatto che impariamo dalla storia che non impariamo nulla dalla storia?

*Avvocato del foro di Rovereto

[1] Il presente articolo approfondisce l’articolo “European Prosecutor, a Trojan horse for fundamental rights protection?” dello stesso Autore, pubblicato nel marzo 2018 sub https://canestrinilex.com/en/readings/european-prosecutor-a-trojan-horse-for-fundamental-rights-protection/

[2] È del 17 dicembre 2020 la notizia secondo la quale il Parlamento europeo ha adottato nuove norme che rafforzano il ruolo dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e gettano le basi per la collaborazione con la nuova Procura europea (EPPO). L’OLAF e la Procura europea, secondo il regolamento emendato, lavoreranno con ruoli complementari per tutelare gli interessi finanziari dell’UE: il mandato della Procura europea si estende su 22 dei 27 Stati membri e si concentrerà esclusivamente sulle indagini e sulle azioni penali; l’OLAF, da parte sua, continuerà invece a operare in tutta l’UE e con un approccio più ampio, che comprende indagini su casi non penali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione e su illeciti gravi commessi nelle istituzioni europee. Cfr. T. Wahl, Commission Makes OLAF Fit as Partner of EPPO, https://eucrim.eu/news/commission-makes-olaf-fit-partner-eppo/, 13 giugno 2018, e https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2431.

[3] Nel 1995 i Presidenti delle Associazioni Penali Europee si riunirono presso l’Università di Urbino (Italia) per celebrare, con una solenne cerimonia, il conferimento della “Laurea Honoris Causa in scienze politiche” alla signora Diemut Theato, all’epoca presidente ad interim della commissione di controllo dei bilanci del Parlamento Europeo. Nella (successiva) riunione dei Presidenti venne lanciata per la prima volta l’idea di uno spazio giuridico europeo per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee. A tal fine, la Direzione generale per il controllo finanziario della Commissione europea affidò a un gruppo di esperti (sotto la direzione del Prof. Mireille Delmas-Marty) il compito di elaborare principi guida in relazione alla tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione nel quadro di uno spazio giuridico europeo unico. Il gruppo presentò la sua relazione di progetto nel 1997. Esso è diventato noto con il titolo Corpus Juris (che introduce disposizioni penali ai fini degli interessi finanziari dell’Unione europea. Il Corpus Juris mantiene la tradizionale distinzione tra diritto penale (parte speciale e generale) e procedura penale, compresa appunto la proposta di creare un pubblico ministero europeo. Successivamente, il Corpus Juris 2000 (“proposta di Firenze”) fa seguito al progetto del 1997, con l’obiettivo di analizzare la fattibilità del Corpus Juris in relazione alle legislazioni degli Stati membri. Nel dicembre 2001, la Commissione compì un ulteriore importante passo avanti verso la creazione della procura europea nel suo Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea, constatando che gli autori del Corpus Juris proposero un elevato livello di armonizzazione del diritto penale sostanziale, ritenendo peraltro che tale armonizzazione dovesse  essere proporzionata all’obiettivo specifico della tutela penale degli interessi finanziari comunitari; si veda, quasi testualmente, F. De Angelis, The European Public Prosecutor’s Office (EPPO) – Past, Present, and Future, in Eucrim 4/2019.

[4] Articolo 86 TFUE: «1. Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può̀ istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all’unanimità̀, previa approvazione del Parlamento europeo. In mancanza di unanimità̀, un gruppo di almeno nove Stati membri può̀ chiedere che il Consiglio europeo sia investito del progetto di regolamento. In tal caso la procedura in sede di Consiglio è sospesa. Previa discussione e in caso di consenso, il Consiglio europeo, entro quattro mesi da tale sospensione, rinvia il progetto al Consiglio per adozione. Entro il medesimo termine, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento in questione, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l’autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata di cui all’articolo 20, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea e all’articolo 329, paragrafo 1 del presente trattato si considera concessa e si applicano le disposizioni sulla cooperazione rafforzata. 2. La Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, quali definiti dal regolamento previsto nel paragrafo 1, e i loro complici. Essa esercita l’azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri. 3. I regolamenti di cui al paragrafo 1 stabiliscono lo statuto della Procura europea, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attività̀ e all’ammissibilità̀ delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell’esercizio delle sue funzioni. 4. Il Consiglio europeo può̀ adottare, contemporaneamente o successivamente, una decisione che modifica il paragrafo 1 allo scopo di estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità̀ grave che presenta una dimensione transnazionale, e che modifica di conseguenza il paragrafo 2 per quanto riguarda gli autori di reati gravi con ripercussioni in più̀ Stati membri e i loro complici. Il Consiglio europeo delibera all’unanimità̀ previa approvazione del Parlamento europeo e previa consultazione della Commissione».

[5] La lettera di notifica pervenuta il 3 aprile 2017 alle tre istituzioni europee contenente l’intenzione di avviare una cooperazione rafforzata in vista dell’istituzione di una Procura europea comprendeva 16 Stati firmatari: Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Repubblica ceca, Germania, Grecia, Spagna, Finlandia, Francia, Lituania, Lussemburgo, Portogallo, Romania, Slovenia e Slovacchia (https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2017/04/03/eppo); il successivo 8 giugno 2017, 20 Stati membri raggiungono un accordo sul relativo regolamento istitutivo (fra i quali l’Italia), che entra in vigore il 20 novembre 2017. Alla data del 1 novembre 2020 gli stati aderenti sono 22, cioè tutti gli stati dell’Unione eccetto Ungheria, Irlanda, Polonia, Svezia, e naturalmente Regno Unito; solo la Danimarca ha comunicato una formale rinuncia (“opt out”).

[6] Cfr. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32017R1939&from=ITA. Sub articolo 22, rubricato Competenza materiale dell’EPPO, si stabilisce che «l’EPPO è competente per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione di cui alla direttiva (UE) 2017/1371, quale attuata dal diritto nazionale, indipendentemente dall’eventualità che la stessa condotta criminosa possa essere qualificata come un altro tipo di reato ai sensi del diritto nazionale. Per quanto riguarda i reati di cui all’articolo 3, paragrafo 2, lettera d), della direttiva (UE) 2017/1371, quale attuata dalla legislazione nazionale, l’EPPO è competente soltanto qualora le azioni od omissioni di carattere intenzionale definite in detta disposizione siano connesse al territorio di due o più Stati membri e comportino un danno complessivo pari ad almeno 10 milioni di EUR.L’EPPO è competente anche per i reati relativi alla partecipazione a un’organizzazione criminale definiti nella decisione quadro 2008/841/GAI, quale attuata dal diritto nazionale, se l’attività criminosa di tale organizzazione criminale è incentrata sulla commissione di uno dei reati di cui al paragrafo 1. L’EPPO è altresì competente per qualsiasi altro reato indissolubilmente connesso a una condotta criminosa rientrante nell’ambito di applicazione del paragrafo 1 del presente articolo. La competenza riguardo a tali reati può essere esercitata solo in conformità dell’articolo 25, paragrafo 3 […]».

[7] A partire dal 6 luglio 2019, gli Stati membri devono far recepire nei rispettivi ordinamenti nazionali la direttiva (UE) 2017/1371 relativa alla lotta contro le frodi a danno degli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (“direttiva PIF”). Le nuove norme aumenteranno il livello di protezione del bilancio dell’UE armonizzando le definizioni, le sanzioni e i termini di prescrizione dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. La direttiva non solo è uno strumento essenziale per l’armonizzazione del diritto penale degli Stati membri nel settore dei reati contro il bilancio dell’Unione, ma ha posto anche le basi proprio per la Procura europea, che indagherà, perseguirà e applicherà i reati nella pratica.

[8] Si veda, diffusamente, https://ec.europa.eu/info/law/cross-border-cases/judicial-cooperation/networks-and-bodies-supporting-judicial-cooperation/european-public-prosecutors-office_en.

[9] Gli Stati Membri che oggi hanno aderito alla cooperazione rafforzata e che hanno designato i propri candidati procuratori, sono attualmente ventidue, e cioè Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Spagna, Slovenia, con possibilità in futuro di estendere la cooperazione ad ulteriori adesioni.

[10] Commissioner Günther H. Oettinger, Budget and Human Resources e Commissioner Vera Jourová in charge of Justice, Consumers and Gender Equality, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEX_17_3726 .

[11] Comunicazione della Commissione a Consiglio e Parlamento del 12 settembre 2018: «A Europe that protects: an initiative to extend the competences of the European Public Prosecutor’s Office to cross-border terrorist crimes», sub https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/soteu2018-extend-public-prosecutors-office-communication-641_en.pdf.

[12] Per adottare tale decisione, il Consiglio europeo delibera all’unanimità previa approvazione del Parlamento europeo e previa consultazione della Commissione. Va rilevato che è richiesta l'”unanimità” di tutti gli Stati membri dell’UE, non solo di quelli che partecipano alla cooperazione rafforzata. Qualora il Consiglio europeo adottasse la decisione di modificare l’articolo 86 del TFUE, la Commissione europea presenterebbe una proposta legislativa per modificare il regolamento (UE) 2017/1939 tenendo conto del più ampio mandato dell’OPPP e prevedendo i necessari adeguamenti.

[13] Cfr. il testo integrale della comunicazione della Commissione al consiglio «Un’Europa che protegge un’iniziativa per estendere le competenze della Procura europea (EPPO) ai reati di terrorismo transfrontaliero» https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/IT/COM-2018-641-F1-IT-MAIN-PART-1.PDF.

[14]Cfr. Commissione Meijers, Fundamental Rights and the European Public Prosecutor’s Office: an uncomfortable silence, 2015, sub nota 14.

[15] M. Luchtman, J. Ouwerkerk, M. van Noorloos, P. Geelhoed, J. Rijpma e L. Middelkoop (membri della Commissione Meijers), Fundamental Rights and the European Public Prosecutor’s Office: an uncomfortablesilence, http://eulawanalysis.blogspot.com/2015/04/fundamental-rights-and-european-public.html, 2015, ampiamente citato nel testo. Sullo stesso tema cfr. anche gli atti del convegno “La protezione dei diritti fondamentali e procedurali dalle esperienze investigative dell’OLAF all’istituzione del Procuratore europeo” organizzata dalla Fondazione Lelio e Lisli Basso-Issoco e svoltasi a Roma il 12-14 giugno 2013, grazie al contributo del programma Hercule II dell’OLAF (in particolare sezione II) sub https://www.fondazionebasso.it/wp-content/uploads/2018/07/OLAF2013_ita.pdf.

[16] Con buona pace della primauté del diritto UE, affermata sin dal 1963.

[17] La presunzione ricorda quanto (velleitariamente, come ha dimostrato la storia) statuivano i consideranda 10 e 12 della Decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, secondo i quali «Il meccanismo del mandato d’arresto europeo si basa su un elevato livello di fiducia tra gli Stati membri […]» e «La presente decisione quadro rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi sanciti dall’articolo 6 del trattato sull’Unione europea e contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea» (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32002F0584&from=IT). Cfr., per un raffronto, il considerandum 19 della Direttiva 2014/41/Ue del Parlamento Europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014 relativa all’ordine europeo di indagine penale: «La creazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia nell’Unione si fonda sulla fiducia reciproca e su una presunzione di conformità, da parte di tutti gli Stati membri, al diritto dell’Unione e, in particolare, ai diritti fondamentali. Tuttavia, tale presunzione è relativa. Di conseguenza, se sussistono seri motivi per ritenere che l’esecuzione di un atto di indagine richiesto in un OEI comporti la violazione di un diritto fondamentale e che lo Stato di esecuzione venga meno ai i suoi obblighi in materia di protezione dei diritti fondamentali riconosciuti nella Carta, l’esecuzione dell’OEI dovrebbe essere rifiutata» (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex%3A32014L0041).

[18]ACLU, Le dieci cose più inquietanti che dovreste sapere sull’FBI dall’11 settembre, https://www.aclu.org/issues/national-security/privacy-and-surveillance/ten-most-disturbing-things-you-should-know-about?redirect=issues/national-security/privacy-and-surveillance/feature-ten-most-disturbing-things-you-should-know.

[19]https://rightsanddissent.org/wp-content/uploads/2020/03/Still-Spying-on-Dissent.pdf.